广告法修订拟禁止互联网等发布烟草广告

胡雅君 北京报道禁止烟草广告正提上日程。本报记者近日从参与《
广告法》修订的一位知情人士处获悉，草案拟将禁止发布烟草广告的媒体范围扩大，互联网、图书及音像制品等都将纳入禁止之列。但上述努力仍难达国际《烟草控制框架公约》(下称《公约》)要求。“在全面禁止所有烟草广告、促销和赞助方面，中国已经推迟执行公约半年了。”6月14日，中国政法大学终身教授应松年告诉记者。应松年表示，按照《公约》要求，中国应在2011年1月9日之前采取适宜的立法、实施、行政等措施，全面禁止所有烟草广告、促销及赞助。在应松年等禁烟人士看来，国务院法制办加大《广告法》修订力度值得期许，“但实际上目前的《广告法》还是难达《公约》要求，其整体思路只是加大限制”。一位
看过《广告法》草案的人士透露，按目前的修订进度，年内出台希望不大。事实上，中央部委和地方政府在控烟方面已经做出了不少努力。财政部、国家税务局2010年发布通知，明确烟草企业的烟草广告费和业务宣传费支出，一律不得在计算企业所得税的应纳税所得额时扣除，这将影响企业税后实际利润。而杭州、广州等地方控烟立法在禁止烟草广告方面的规定，比上位法的《广告法》更为严厉，比如《杭州市控制吸烟条例》没有列举公共场所的种类，
而是直接规定在所有公共场所禁止设置烟草广告。但上述人士表示，如果最后出台的《广告法》在禁烟方面不做大手术，就意味着在禁烟广告方面，中国将继续走在违反《公约》的道路上。《广告法》修订争议“你打开电视，在中央电视台就可以看到红塔集团的‘山高人为峰’的广告;打开网络，在上海烟草集团的网站上就可以看到‘爱我中华’的广告;你去机场，可以看到帝豪卷烟‘大爱无疆’的广告;驾车到高速路上，‘大成玉溪’之类的户外广告牌比比皆是。”中国疾控中心副研究员肖琳指出，这些或明或暗渗透在我们日常生活中的烟草广告，按照我国加入的《公约》规定，应该明令禁止。“但尴尬在于，国内相关政策与框架公约的要求差距巨大，给这些广告留下栖身空间。”肖琳表示，目前我国现行法律法规中既未禁止户外烟草广告，对间接广告也无明确定义，且未涉及促销和赞助，对销售烟草的商店内的烟草广告更缺乏明确的管理规范，互联网也未在禁止烟草广告之列。按照我国目前的《广告法》规定，烟草广告禁止发布的范围仅限于5类媒介：广播、电影、电视、报纸、期刊，禁设广告的范围仅限于4类公共场所：
各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所。而被《公约》明确禁止的其他的广告形式在我国都是合法的，比如，向中学生派发、赠送香烟等，或向消费者赠送印有烟草广告的购物袋，派发、邮寄宣传册、宣传页等。据肖琳介绍，中国疾病预防控制中心控烟办公室近期所做的中国青少年烟草广告暴露调查以及全球成人烟草调查结果显示，烟草广告的三大传播途径分别是：销售卷烟的商店、电视和户外广告牌。调查结果显示，烟草广告、促销等活动和民众开始吸烟之间存在高度正相关。
但是在这三大类广告途径中，销售卷烟的商店、户外广告这两大类都是不受法律禁止或限制的。上述看过《广告法》(草案)的人士透露，《广告法》(草案)拟将禁止发布烟草广告的媒体范围加以扩大：包括互联网、图书、音像制品、通讯网络，禁止设置烟草广告的公共场所
同样增加医院和公共交通工具两类。他进一步表示，《广告法》(草案)并未将销售卷烟的商店、户外广告列入禁止范围，并且禁止方式仍然是发布和设置两种，对于《公约》中要求全面禁止烟草促销、赞助的条款，《广告法》(草案)并无相应条文加以规定。此外，对于目前争议明显的隐形广告，《广告法》(草案)中沿袭了《烟草
广告管理暂行办法》中“禁止变相发布烟草广告”的有关规定。有关参与立法人士指出，“变相发布烟草广告”这一说法本身就不准确，立法应关注的重点是发布“变相烟草广告”，但目前修法中对于法学界重点关注的隐形烟草广告或者说间接烟草广告，并未给出明确定义和规范条文。“而这跟立法当中各方利益集团博弈有关，中国烟草专卖局和工信部对于全面禁止烟草广告，反对声音强烈。”这位参与立法讨论的有关人士坦言。针对目前中国烟草广告法律现状，中国政法大学法治政府研究院副教授王青斌建议，《广告法》应以概括的形式禁止烟草广告，可在其中明确规定：“禁止一切目的、效果或可能的效果在于直接或间接地推销烟草制品或促进烟草使用的广告。”他同时建议，由国家工商总局以规章的形式细化烟草广告的认定标准及形式等，将“发布、设置、派发、赠送、投放等”均作为烟草广告的形式。专家呼吁加大惩处力度北京市工商局广告监测中心主任魏燕芳介绍说，在其负责的烟草广告监管实际工作中，经常碰到烟草公司“打擦边球”的情况，比如烟草公司在烟草业务之外从事其他行业。据魏介绍，红塔集团除了生产烟草，下属企业就有木业公司、物资公司，对于这些企业在发布或设置广告时，
往往会出现香烟注册商标的名称，但工商执法时，很难直接就判定是烟草广告。此外，烟草公司往往会对文化、公益、慈善等活动进行冠名赞助或者捐赠，宣传企业形象，扩大知名度，但对此也很难按烟草广告论处。魏指出，执法中的最大掣肘在于，《广告法》中对于违法行为处罚标准很低，“由广告监督管理机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者停止发布，没收广告费用，可以并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款。”魏燕芳
认为，以广告费作为处罚的基准并不合理。她在执法中发现，烟草公司在一些杂志或者是报纸上登个广告，可能广告费才几千元，即使处以5倍罚款，对于烟草公司而言，并无震慑作用。她建议在制定处罚标准时，要考虑到烟草广告对民众健康造成的危害，应该设定一个更高的处罚标准。王青斌同样认为，目前《广告法》中对于违法烟草公司的惩处力度不足，难以实现使其畏法而自律。王建议，《广告法》中应设置一个最低罚款数额的限制，并将条文中的“可以并处”罚款改为“并处”。据中国疾控中心副主任杨功焕介绍，按照我国承诺加入的《烟草控制框架公约》，魏燕芳在执法工作中遇到的困惑其实很容易解决。因为《公约》明确规定，各缔约国应该禁止将烟草品牌和非烟草制品、服务挂钩，这种“品牌延伸”和“品牌共享”也属于烟草广告和促销手段。《公约》指出，各缔约方应禁止烟草公司对其他任何实体“对社会负责的事业”进行捐助，因为这种捐助就是一种赞助。对烟草业“对社会负责的”的宣传应当予以禁止，因为此种宣传构成广告和促销。杨功焕指出，中国批准《公约》为烟草广告控制提供了明确的要求，目前《广告法》修订也应和公约原则及内容一致。但据看过草案的人士透露，目前的《广告法》和《公约》规定相距甚远，并未将烟草公司通过“品牌延伸”、“品牌共享”以及从事公益活动等方式视为烟草公司的广告手段加以禁止。他
预计修订中的《广告法》今年年内出台无望，“现在国务院法制办还在起草研究阶段，之后还要经历全国人大的一审、二审。”而这意味着，在更长的时间里，关于禁止烟草广告，中国将继续戴着“违约者”的帽子。应松年说，国际公约虽无强制性约束力，但《公约》毕竟是中国自己签的，不进行履约，有损中国国际形象，更重要的是放任烟草广告猖獗，损害国民健康。“不要说今年1月9日没有履约，到了明年1月9日，也难履约。”这位致力于推动中国控烟立法的75岁老人叹息。