姜伟新：城镇化既要积极又要稳妥

落实中央积极稳妥推进城镇化的战略，关键是处理好积极与稳妥的关系，既要不失时机地推进城镇化，为拉动内需、扩大就业提供新的增长空间；又要立足国情，针对突出问题，扎实推进。　　一、认真研究解决从农业大国向城镇化迈进的突出问题　　城镇化是经济结构、社会结构和空间地域组织变化和转型的过程。国际经验证明，当城镇化率达到50%—60%时，社会矛盾往往集中多发，大多会出现不同程度的就业不足、贫富差距拉大、住房短缺、交通拥堵、能源短缺和环境污染等问题。一些国家由于未能处理好这个特定时期的特殊矛盾和问题，使经济由快速增长变为滞缓，有的还引发了社会动荡，教训十分深刻。　　改革开放以来，在工业化、市场化和全球化等因素的共同作用下，我国城镇化水平迅速提高，2009年达到了46.3%，“十二五”时期我国城镇化率将跨越50%的关口，进入城市型社会。在一个农业大国的基础上向城镇化和工业化迈进，这是我们的最大国情，在世界上没有可比照的先例。城镇化所处的时代背景和特殊国情，使我国比其他国家在城镇化快速发展时期面临的形势更加严峻，问题更加复杂，任务更加艰巨。　　从现实情况看，农村劳动力向城镇有序转移，是我国城镇化面临的首要问题。改革开放激发了我国城镇发展活力，农民向城市转移的速度逐年加快，2009年底累计有3.4亿农村人口转移到了城市。经过30多年城镇化快速发展，农民工在农村转移人口中已占很大比重，但目前他们在城镇的安身、立足和发展，还存在很多现实问题。近年来，农民工举家进城的趋势越来越明显，据对一些城市的调查，有的地区这一比重已占到60%以上。从上世纪80年代中后期到90年代出生的新生代农民工已占到流动劳动力人数的四成，“十二五”期间他们将成为农民工的主体。这部分新生代农民工跟随父辈在城镇长大，他们在文化程度、就业选择、心理需求、人际交往等方面出现了一些新的特征，需要我们更加关心关注。　　农民工问题解决不好，不仅影响到城，也波及到乡。农民工转化为城镇居民，要比被征地农民通过拆迁安置转为城市居民复杂得多，因为这不光是户籍问题，更重要的是就业与依附在户籍制度之上的各项社会福利和保障制度问题。“十二五”时期，推进农民工市民化是趋势，但要因势利导、循序渐进。国家在总体上要有一个原则性、方向性的政策要求，各地要从实际出发，研究制定具体政策，探索有效办法。解决农民工问题有两个着力点，一方面要注重培育农民工的发展能力，帮助他们提高就业技能，使他们尽快适应身份的转化；另一方面要逐步提高城市的包容度，倡导城市原有居民从思想感情上容纳农民工，让农民工进得来、留得住、能融合。　　此外，在一个农业人口众多的国家搞城镇化，土地是一个根本性问题。当前，在防止把城镇化简单地视为让农民把土地拿来搞城市建设倾向的同时，要认真研究城镇化过程中人、地等生产要素流动和配置的规律与机制，根据国家自然地理条件、生态环境承载能力，优化城镇化空间格局，使城镇化与我国人口资源环境条件相适应、与区域经济社会发展水平相协调。这对统筹城乡区域协调发展、调整经济结构、培育国内市场、破解资源环境难题具有重要意义。　　二、提高质量是城镇化的关键环节　　提高质量是“十二五”时期我国城镇化发展的一项重要目标和任务。特别是在后国际金融危机时期，提升城市管理水平与运行效率，既是我国增强全球竞争力和影响力的重要途径，也是在新一轮国际产业调整和分工中抢抓发展机遇的有效手段。　　近年来，我国城镇化速度比较快，取得显著进展，但同时也有不少城市发展质量不高。主要表现在：一是重视经济增长和物质形态建设，忽视社会事业发展和精神文明建设，未能突出人在城镇化过程中的主体地位；二是管理粗放、效率低，规划和建设经过科学论证的少，出自“长官意志”的多；三是重地上轻地下，不少城市不清楚地下管网的分布、种类、建设年限，环境污染、交通拥堵等问题日趋严重；四是城市基本公共服务体系不完善，供给和防灾能力不足；五是城市普遍缺乏特色。这些问题都亟待改进。　　提升城市质量，关键在各级领导，尤其是城市领导。要坚持“城市发展为人民”的理念，结合当前和长远，统筹考虑城市的经济、文化、社会、环境的协调发展，真正把科学发展观落实到城市发展和建设上。要重视城市发展规划的制定和实施，全面提升城市功能和承载能力，积极促进城市产业结构升级和功能转型，特别是要通过转变发展方式，激发中小城市和小城镇的发展活力。要适应城市人口快速增长的趋势，着力提高市政公用设施的覆盖面，不断提升基础设施建设和公共服务水平，满足居民多层次、多元化的需求。要利用现代信息技术，推进数字化城市管理，建立高效协调的城市管理体制机制，实现城市动态管理和精细管理。　　提高城镇发展质量，要加强城乡规划的约束力。一是要按照《城乡规划法》要求，加快制定全国城镇体系规划，引导城镇化空间布局不断优化，促进大中小城市和小城镇协调发展。二是要适应城镇群不断发展壮大的趋势，加强对城镇密集地区的规划调控，推进区域基础设施和公共服务设施共建共享，同时引导大城市逐步完善向外围新区和周边城镇的疏解功能，促进城镇协调发展，避免出现“大城市病”。三是要遵循城镇化过程中农村人口逐渐减少的趋势，坚持城乡统筹规划，在尊重农民意愿的基础上，优化农村居民点布局，加强对村庄建设的规划指导。四是要针对不同类型的小城市和小城镇，分类指导规划建设，激发小城市和小城镇自我发展的活力，发挥它们在统筹城乡中的独特作用。五是要依据城乡规划，加强空间管理，将禁止开发建设的地域确定下来并长期保护下去，合理确定适宜建设地域的开发强度，促进城镇集约发展。　　当前，已有不少地方把提升城镇发展质量作为工作重点，积极推进转型。比如，广东珠三角地区正在建设的区域绿道，将城市绿地系统、郊野公园、生态保护区、乡村田园有机串联起来，在有效保护区域生态空间的同时，为广大城市居民提供了休憩健身的场所，密切了城乡关系，扩大了就业，带动了消费。又如，重庆市积极推进宜居城乡建设，通过旧城改造增加公共活动空间和绿地，改善了中心城区的人居环境质量，为城市功能的完善和提升创造了条件。这些经验值得借鉴与推广。　　三、农村现代化是城镇化的重要内容　　我们应该认识到，城镇化包括城市现代化和农村现代化，这两者的有机结合才是全面的中国城镇化。我国人口总量大，即使城镇化发展进入了稳定阶段，也还会有4亿—5亿人居住在农村。没有农村现代化，就不能说完成了城镇化，至少是缺腿的城镇化。推进城镇化，必须统筹城乡共同发展，使广大农民分享城镇化的成果。这是走中国特色城镇化道路的基本要求与必然选择。　　城镇化是城与乡关系不断调整的过程。传统农业社会以自给自足小农经济为主，城乡联系弱，城乡差别不明显；工业化初期和中期由于生产要素向城市集中，城乡差距不断加大，容易出现城乡二元格局；后工业化时期社会生产力高度发达，通过城市辐射带动农村，城乡差距逐渐减小，并最终实现城乡融合。目前，中国已进入工业化的中后期，必须兼顾城市和农村的发展。只有让占全国人口一半以上的农民也过上幸福生活，共享较好的基础设施和公共服务，中国才能说真正实现了城镇化。　　城镇化与新农村建设是城乡统筹发展的两个“轮子”，相互促进，互为支撑。工业化与城镇化的发展离不开农业产业化和农村现代化的配合与支撑，农村的繁荣稳定同样离不开工业化与城镇化的带动和反哺。一方面，随着城镇产业发展和人口增加，城镇化不仅提供了大量就业机会，吸纳了更多农村富余劳动力转移就业，而且农产品消费市场的不断扩大，为农业规模化、产业化经营开拓了巨大空间，有利于提高农业生产效率；另一方面，城镇产业向农村辐射，基础设施和公共服务向农村延伸，可以促进农民生产生活方式转变，改善农村人居环境和生活水平，推动城乡统筹发展。因此说，城镇化是解决我国“三农”问题的根本出路。　　推进农业现代化和社会主义新农村建设，关键在于通过完善基础设施、改善环境和提高农民整体素质来增强农村自我发展活力。一要千方百计把农业的小生产联结起来，通过与城市大市场对接，促进农业的规模化经营和农民增收；二要按照现代农业发展要求，完善农村基础设施建设，改造农田水利设施，为农业产业化创造条件；三要把农村作为城镇化不可或缺的功能区域，保持乡村的自然特征和传统特色，整体推进田、水、路、林、村综合整治；四要大力发展基础教育，提高农村人口文化素质，加大对老少边穷地区和历史文化名村的扶持。　　四、通过完善住房保障体系实现住有所居　　推进城镇化的一个重要任务就是让老百姓“住有所居”。“衣、食、住、行”是城镇百姓的基本需求。从“住”来看，尽管近年我国人均住房条件有了较大改善，但与城乡居民不断增长的改善居住条件的需求还有较大差距。部分城市房价上涨较快，一些中低收入家庭住房困难，群众反映强烈，社会舆论高度关注。“十二五”期间，我们要顺应城镇化快速发展、居民消费结构不断升级的趋势，在坚持市场配置资源的同时，改善和加强宏观调控，加大住房保障力度，抑制房价过快上涨，努力使住房供应总量和结构与多层次需求相适应，住房价格与消费能力相适应，实现广大人民群众“住有所居”的目标。　　首先，要完善住房供应体系，对城镇低收入住房困难家庭实行廉租住房制度，有计划、有步骤地完成各类棚户区改造；对中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工、新毕业大学生及外来务工人员实行公共租赁住房制度；对中高收入家庭实行商品住房制度。其次，要增加住房的有效供给，确保保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房和用地，不低于住房和住房用地供应总量的70%。第三，继续研究加大政策支持力度，完善差别化的住房信贷和税收政策。第四，加强市场监管，抑制炒房和投机性购房。同时，着力规范市场秩序，通过立法和严格执法，加大对捂盘惜售、囤地炒地等违法违规行为的打击和查处力度。　　“十二五”是我国城镇化转型发展的关键期。立足当前，兼顾长远，脚踏实地解决现实问题，推动城镇化持续稳定健康发展，是不可推卸的历史责任。我们要坚定中国特色城镇化的发展方向，从维护城乡居民的根本利益出发，积极稳妥地推进城镇化健康发展。(作者系住房和城乡建设部部长)