完善土地招拍挂制度地方勾地制试水

当前须进一步完善土地“招拍挂”制度。在高地价地区试行的综合评标及“勾地制”都有可能在试点成功后进行推广　　文/本刊记者 赵沛楠　　从公正性得到赞誉到质疑其成为推高房价的根源，关于土地“招拍挂”制度的讨论近期达到了空前热烈的程度。　　4月15日，国土资源部召开的新闻发布会上，国土资源部土地利用司司长廖永林明确表示，国土部将坚持“招拍挂”制度不动摇，他同时承认，分析现行土地“招拍挂”出让制度在公开、公正以及效率上所存在的需要完善的问题，提出指导性
意见已经成为目前土地管理部门工作的重点。　　“招拍挂”制度确实需要改革吗？该怎么改革？在接受《中国投资》采访时，中国人民大学土地管理系教授郑华指出，在没有更好的土地出让方式可以来取代“招拍挂”制度情况下，当前只能是去完善该制度。目前在高地价地区试行的综合评标及“勾地制”都有可能在试点成功后进行推广。　　“‘招拍挂’制度实际上对于协议出让时代的暗箱操作问题有了一定抑制，但是还需要在很多细节问题上给予完善”，郑华表示，“招拍挂”制度其实只是在大中城市比较集中的实施，在二三线城市，土地供应更多是一种背后操作。　　就此，郑华认为，“招拍挂”制度要做改革的话，应该是细化管理手段，在土地管理制度上要有限制，有着明确的用地计划，而不是简单的谁出价格高就卖给谁，“完全市场化、多元供应也不是个办法，还是得规范土地用途等”。　　记者采访中进一步了解到，目前国土资源系统普遍认为，土地“招拍挂”出让制度为土地市场最大限度地创造了一个公开、透明的竞争平台，保证了国有资产价值的充分体现。　　正如廖永林所认为，每一项制度后面都有合理和需要完善的地方，他透露：“目前，我们正在按照部里要求组织对‘招拍挂’制度进行完善试点”。　　北京：综合条件最优者得地　　随着国土资源部的表态，北京市国土资源局宣布，为抑制地价和房价过快增长，将改变过去“价高者得”的挂牌方式，试点“限房价、竞地价”及“限地价、竞政策性住房面积”土地竞买方式，同时更多采用“综合条件最优者得”的综合评标方式。　　对于“综合条件最优者得”的综合评标方式，北京市国土局副局长曾赞荣在接受记者采访时这样解释，今后将投标价款、付款进度、开发建设周期、政策性住房建设条件、土地节约集约程度、企业资质、财务状况、以往出让合同履约情况、参与建设的政策性住房规模、近期拿地情况和对未来商品住房销售价格的承诺等因素，作为评标条件。投标中的价格因素将进一步弱化，其所占分值由50分降低到25分，最终按照“综合条件最佳者得”的原则确定土地受让人。　　北京市土地整理储备中心副主任叶向忠告诉《中国投资》：为了防止一家企业过多拿地、囤地、抬高价格，北京市还将对企业通过土地交易市场取得的商品住宅用地规模进行限制，原则上6个月内房地产开发一级资质的企业拿地规模不得超过40万建筑平方米，其他企业拿地规模不得超过20万建筑平方米。　　这项刚刚出台的土地出让新规被迅速付诸实践。　　4月16日上午，北京市土地储备整理中心挂出9宗土地出让公告，其中8宗为住宅土地，一宗为公建为主、混合住宅土地。曾赞荣透露，9宗地中，有5宗采取了综合评标的招标方式，2宗采取了不设评标委员会的“价高者得”招标方式。此外，北京市房山区长阳镇起步区6号地居住项目则采取了“限房价、竞地价”的挂牌方式，成为北京市第一宗明确定位为中小套型普通商品房并采取“限房价、竞地价”出让方式的项目。　　上海：预申请完善出让制度　　早在2006年年初，国土资源部已经发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(征求意见稿)》，其中提到“有条件的地方，可以建立‘勾地’制度。单位和个人对具体宗地有使用意向的，可以提出勾地申请，并承诺愿意支付的土地价格。提出勾地申请的单位和个人应当参加该宗地的招标拍卖挂牌出让活动，且报价不得低于其承诺的土地价格”。　　上海则在2009年迈出了探索“勾地”的第一步。　　2009年9月24日，位于黄浦区的外滩金融集聚带8-1商业地块成为上海版“勾地制”试点的第一幅土地。仅仅9月份，上海市就“预公告”了40多个地块的土地出让信息。　　11月18日，上海市规划和国土资源管理局(简称规土局)发布了上海市国有建设用地使用权出让预申请1号公告，公告将土地范围、大小及其他规划建设要求全部明细列出，成为上海版预申请公告的标准版本。　　依此标准，申请人必须愿意以高于本地块公布的起始价参加“招拍挂”活动。用地预申请阶段一般为3个月，如有3个以上申请人符合用地预申请条件，市土地招拍挂办公室即可与出让人协商，终止该地块的预申请程序，经3天公告后提前进入土地招拍挂阶段。　　此制度与香港1998年金融危机时期实行的“勾地制”在操作方式和流程上极为相似，但中国人民大学土地管理系教授郑华表示，“上海勾地”与“香港勾地” 出发点南辕北辙，“ ‘勾地制’在香港是1998年金融危机背景下产生的，其政府的初始目的是为了保证土地不流拍，不贱卖，提升土地市场信心；国内的土地预申请制度则诞生在国内房价持续上涨、土地价格暴涨的背景下”。　　所谓“上海版勾地制”，全称为“土地出让预申请模式”，意指提前公示土地出让计划和出让地块的详细信息，接受开发商的预申请，以稳定土地市场供应预期。　　对这项制度，郑华有些喜忧参半，“政府做好土地的规划和评估，然后找意向开发商来申请，一定程度上区别于‘价高者得’的招拍挂方式。意图在于向行政过程中导入市场因素，使得土地市场上的买方和卖方有一个良好的对接，增加市场的透明度”。　　但土地预申请制度虽然有利于开发商提前了解地块详细信息以及未来一定时期内土地供应计划，减少盲目拿地的冲动和风险。在一定程度上却又制约了开发商针对市场情况调节产品定位的灵活性，增加了项目操作风险。　　我爱我家房地产经纪公司副总经理胡景晖对预申请能否起到抑制“地王”的作用也向《中国投资》表达了担忧：“土地预申请制度只是使原来由政府行政主导下的土地销售环节变得更加市场化，通过土地供求双方较为充分的沟通，力求以一个相对合理的价格成交，因此，确切地说它的作用更多地在于稳定土地市场。我们只能认为它将在一定程度上减少开发商因盲目高价拍地而产生的‘地王’，真正要抑制‘地王’现象的产生，还需要做出很多努力”。　　郑华建议，政府应根据预申请阶段体现出来的市场需求变化，及时调整某一时期内的土地总体供应计划，并及时进行公示。此外，预申请制度提前对招拍挂保底价作了保护限制，但同时也应该对土地最高价作出明确限制，以保底价为基础设置一个固定比例。当现场拍卖价高于最高限价时，应及时叫停，暂不成交。　　毋庸置疑的是，土地预申请制度的出现，是土地出让方式趋向多元化的一次有益尝试。　　上海已经于2010年2月初顺利出让两款经过预申请的土地，其中“外滩国际金融服务中心” 地块并未超出其评估价，而另一块昔日全国地王“黄浦区163号地块”再出让时虽然比第一次拍卖缩水10亿元，但仍然以溢价21.8%拍出。　　广州：新“穗7条”指导“勾地”　　在国土资源部出台“国19条”后，广州市国土局随即发布的新“穗7条”所提出的建立用地预申请制度，将广州推上“勾地制”的风口浪尖。　　广州市国土房管局相关人士在解释广州用地预申请制度时承认，其实去年在白云区万达广场地块出让时就进行过类似“勾地制”的探索，通过政府主导用地储备，结合开发企业的需求，在“勾地”后再进行公开出让，可以避免造成流拍和闲置用地。　　未来两年内，广州计划结合统计分析未来人口增长、土地资源后备潜力、楼市供求关系、城市规划等情况，建立一套评价计划编制科学性、合理性的指标体系，今后将特别注重控制居住用地的新增规模，合理设置供地布局。既保证民生用地的合理需求，又确保土地资源的可持续利用。　　虽然政府没有公开试点，但是2010年广州的土地拍卖市场，最为明显的变化就是量身定制和“内定”。除万达广场外，保利琶洲村地块、中石化广氮地块等“先招后拍”定向出让的地块，其实都是“勾地制”在广州实行的尝试。　　香港“勾地制”　　香港的“勾地制”缘起于1997年，经历了亚洲金融风暴后，香港房地产市场受到重创，政府停止定时卖地，试图通过减少土地供应来刺激楼价。当时有舆论表示，停止卖地是帮发展商及不计风险追求暴利的炒民的举措。因此，最后香港政府推出了“勾地制”。　　最近两年，由于香港土地供应屡创新低，住宅供应量下降，价格狂飙，香港各界正对“勾地制”进行反思，“勾地制”出现了新变数。　　地产专家称，香港政府采用“勾地制”，政府便完成了从之前主动调控供应并参与发展到改由市场主导的转型。由于政府不公布心理价位，因此在交易过程中就可占据有利地位，也避免了可能出现的“流拍”。　　“勾地制”的具体形式是：香港政府向市场提供一个“可供申请售卖土地表”，表内的土地是马上或在短期(未来1年)内可以供发展商建楼的熟地。公众可随时在政府地政署网站下载卖地详情及条件，但是政府没有定下售地时间表或要出售哪一幅地块，一切交由市场决定。有意申请“土地表”内土地的开发商可向地政总署提出愿意付出的最低价格及按金。若地政总署接纳，则该块土地便以公开拍卖形式出售。在实际操作中，不同开发商可能对同一地块不断“勾价”，最终勾到政府可公开拍卖的底价方可成功勾出。地块的实际成交价往往高于勾地价一截。　　以上由公开发表资料整理　　我国城镇居民住房问题的集中表现　　开发企业自发提供的产品偏向高端，加上我国租赁市场和二手房市场发展严重滞后，导致住房市场供给结构不能满足普通家庭的住房需求　　刘琳　　我国城镇居民住房问题的解决主要有4种渠道：第一是城镇居民的个人建房，截至目前这种形式主要存在于中小城镇；第二是部分机关事业企业单位的集资建房，2006年以前各地机关单位的集资建房普遍存在，2006年国家明令禁止机关单位无偿拿地，但仍允许企事业单位利用自有土地进行集资建房；第三是政府主导的保障性住房，包括经济适用房和廉租住房；第四是居民在房地产市场购买或租赁市场住宅，即以市场化方式解决住房。房改以来，房地产市场的住房建设方式逐步替代各种企事业单位的自建房，市场化比例由1998年的30%逐步上升到近年的70%，10年来市场化方式提供的住房占城镇住房竣工面积的比例为55%。　　2003年以来，伴随经济增长上升周期，房价出现较快上涨，城镇居民住房问题逐步凸显。房价上涨超过收入增长，居民住房支付能力持续下降。根据国家统计局城市司的调查数据库计算，2004年以来，收入增长尤其是中低收入阶层的收入增长慢于住房价格的上涨幅度，城镇居民普遍感觉收入没有房价涨得快。　　房价持续超过收入的上涨，同时说明我国的房价水平不单单是由家庭收入水平决定的，这与其他社会主义转轨国家房价与收入关系的特征非常相似。Bertrand Renaud(房价收入比“4-6倍”结论的提出者)分析社会主义国家住房问题时指出，“社会主义经济国家的房价收入比非常高，和市场经济国家截然不同。波兰1980年代中期房价收入比为12-20，匈牙利为8-13，中国为15-25。社会主义国家如此高的房价收入比使我警觉到，这些国家的住宅市场和市场经济国家的住宅市场是不同的。”经过1998年以来的城镇住房制度改革，我国城镇居民住房私有化率已经超过80%，房价上涨带来绝大多数城镇家庭财富增加，间接提高了城镇居民的住房支付能力。也就是说，高住房私有化率提高了居民卖旧换新的住房改善能力，而且也正是因为父辈曾经得到房改优惠解决了房产，才有能力帮助子女共同购房，出现了举3代之财力买房的现象。　　房价较快幅度的上涨，带来了开发企业自发提供的产品偏向高端，加上我国的租赁市场和二手房市场发展严重滞后，导致住房市场供给结构不能满足普通家庭的住房需求。伴随房价较快上涨，近年逐渐突出的住房问题主要体现在3部分群体上：　　第一，城镇户籍家庭由于住房高私有化率不存在普遍的住房问题，住房问题主要集中于新就业群体。国家统计局的数据显示，城镇户籍家庭在住房市场租房住的比例只有2.6%，住房问题主要表现在棚户区住房条件的改善能力不足，棚户区居民多数是在各种体制改革和产业结构调整中逐步被淘汰下岗的职工家庭，通过2009-2012年国家重点实施的棚户区改造工程，这部分家庭的住房问题基本会得到解决。除此之外，住房问题主要集中在新就业的群体层面，这些新职工买不起房子，由于租赁市场管理不规范又缺乏稳定房源，生活无法安定。　　第二，进城务工人员的住房问题较突出。我国正处于城镇化快速发展时期，每年城镇人口大约增加2000万人，多数属于中低收入阶层。其中大约500万人是没有带房进城的农民，由于城乡二元体制的管理，在一定程度上制约了这些农民永久留在城镇，导致即使收入较高的农民工多数也选择支出尽量低的租金租房住。这些低收入外来务工人员多数居住在城中村和城乡结合部地带，聚集形成了大量“贫民窟”地区。　　第三，上世纪六七十年代出生的中年人，已经进入一生当中收入最高的时期，住房改善愿望十分强烈，房价较快幅度的上涨也影响了他们改善住房的支付能力，这个群体的住房改善需求仍会持续10年左右。　　针对我国城镇居民住房问题的集中表现，改善住房供应结构成为现阶段满足不同家庭住房需求的关键。因此，除完善住房保障制度以外，还要大力发展租赁市场和二手房市场，改革现有的土地供应制度以加快住房增量供应，才能从根本上缓解住房市场的供求矛盾，满足居民的住房需求。(作者单位：国家发改委投资研究所)