厉以宁：农村改革关键在于改革城乡二元体制

关键在于改革城乡二元体制　　——专访北京大学光华管理学院教授厉以宁　　中共十七届三中全会召开在即。一般来说，三中全会历来会对经济体制改革做出重大调整　　“十一”长假之后将召开中共十七届三中全会。中国经济和社会变革的下一个突破口和路径，再次引起社会的关注和讨论。对此，经济学家厉以宁提出了自己的看法。9月15日，厉以宁接受了《中国新闻周刊》的专访。　　家庭联产承包责任制的局限　　中国新闻周刊：近10年来，“三农”问题凸显，有学者建议召开一次专门研究农村改革的全会，即将召开的十七届三中全会，亦将主题锁定于此，背后的逻辑何在？　　厉以宁：改革30周年了，改革初期农村的承包制起了很大的作用，但是，它并没有触动城乡二元体制。　　计划经济体制实际上有两个重要支柱:一是政企不分、产权不明的国有企业体制；二是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两个支柱支撑着整个计划经济体制的存在和运转。　　实行农村家庭承包制只是否定了城乡二元体制的一种极端的组织形式(人民公社制度),而没有改变城乡二元体制继续存在的事实,城乡依旧隔绝,两种户籍制度仍然存在。　　中国新闻周刊：从2004年到2008年，连续5年的中央一号文件都锁定“三农”，出台了粮食直补，取消农业税，建设新农村等举措，请评价上述措施。　　厉以宁：这些都是必要的,但是显然是不够的。　　关键在于改革城乡二元体制,让农民和城市居民一样享有同等的权利,拥有同等的机会，这才是城乡二元体制改革过程中要认真解决的问题。　　我们可以看到，建设社会主义新农村的政策已经实行3年了，目的也是提高农民收入。但是，城乡二元体制不改革,不仅农民收入无法实现较大幅度的增长,城乡收入差距无法有较大程度的缩小,而且乡镇和村这样的基层单位由于本身财力所限,也无法在社会主义新农村要求的乡风文明建设、村容整洁、环境保护等方面有较大的进展。　　让土地承包的使用权流转起来　　中国新闻周刊：关于“还权于民”，学界在本世纪初“三农”问题最为严重时有过集中讨论，简单概括为小步、中步和大步。你认为多大的步子为好？　　厉以宁：首先，在现实情况下,必须慎重对待农村土地承包制。目前取消农村土地承包制是不可行的。不仅由于这样做会引起农村社会的巨大动荡,影响社会稳定,而且因为在取消农村土地承包制之后没有合适的制度上的可替代物。　　有一种建议是改行耕地私有化,谁承包的土地就改为谁对这块土地拥有所有权。如果耕地私有化,农村社会会发生巨大动荡。比如说,一些人由于不了解情况而对政策产生误解,引发争论；又如,耕地的质量不同,距离家庭住所远近不同,农户之间本来就有争执,但由于大家都没有土地所有权,只有使用权,所以尽管争执不停,土地照旧承包使用,一旦把承包土地改为私有土地,争执可能扩大,造成社会不安。　　再从经济上分析,耕地私有化以后更不容易实现农业规模经营,耕地使用效率不容易提高,因为相当多的农民会特别珍视私有的耕地,宁肯守着这一小块私有耕地而不愿意离开它。　　另一种建议是改行耕地国有化并在此基础上实行永佃制。多年以来农村的耕地实行的是集体所有制,虽然集体耕地的所有者一直是模糊的，“集体究竟是谁”这一点从未明确过,但耕地集体所有已实行这么多年了,一旦改为耕地国有,同样会导致不少人对此不理解,甚至会激化农民同政府的矛盾。　　至于永佃制,也会产生新问题。永佃制将被解释为世代传袭租佃,这也是推进农业规模经营的一种障碍。此外,永佃制之下农民中有些人仍然会宁肯守着这一小块永佃田而不愿意离开它外出。假定只实行耕地国有化,不实行永佃制,那么问题会更多,因为多年来的实践已经充分说明,除非在地广人稀的农业地区，例如黑龙江农垦区,否则国有农场的效率未必高于家庭承包制。　　中国新闻周刊：你认为可行的做法是什么？　　厉以宁：目前可行的做法是:坚持农村基本经营制度,稳定和完善土地承包关系,按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场。　　也就是说,目前可以在农村土地承包制不变的条件下,农民根据自愿原则,实行承包土地使用权的流转,尤其是采取转包、租赁、土地使用权入股等方式,促进规模经营。　　有的地区还试行“土地银行”经营方式,即外出务工的农民或家中缺少劳动力的农户把所承包土地存入农村信用社,按年取得利息。　　总之,只要承包土地的使用权能够流转起来,农村土地承包制的局限性就可以大大减少,城镇化的速度也可以加快。　　随着城镇吸纳农村人口的能力增大,二元户籍制度就可以逐渐转向一元户籍制度,这样,城乡二元体制的改革就可以取得实质性的进展。　　在这一过程中,进城务工的农民的收入也将明显地增加,因为他们除了劳动收入之外,还能得到“财产性收入”,如租金收入、“土地银行”支付的利息收入、土地使用权入股后的红利收入等。[page]　　宅基地的制度设计：置换与抵押　　中国新闻周刊：宅基地问题似乎更为复杂，亟需出台明确政策。　　厉以宁：在推进城乡二元体制改革时,怎样处置进城务工农民的宅基地?曾经有过一种设想,并且已在某些县市试行——即通过政府对宅基地的征用,实行宅基地国有化,而农民则得到一定的补偿。　　实践表明,这种做法会留下一些后遗症,而且农民对此也不满意。　　主要问题是:在现行法律之下,把集体所有的农村宅基地收归国有,缺少法律依据,而且给农民的补偿通常较少。　　此外,失去宅基地的农民还会以宅基地被政府征用为理由,再申请宅基地。　　对于宅基地，大体上有以下三种设想:　　第一，宅基地随承包土地的流转而一并流转。农民进城务工并带走家属,所承包的耕地出租或入股,宅基地一并出租或入股。这种方式看起来比较简便易行。但问题在于：如果宅基地上已盖房屋,那么在宅基地随承包土地出租或入股后可能要被拆除；隔一段时间后,外出务工的农民及家属因种种原因返回农村了,他们在哪里安家栖息?是不是又要向村里申请宅基地,再建房屋?　　第二，宅基地出售给农村或城市中的其他人,或出售给企事业单位，得到一笔钱,用于在城镇安家。这种方式也比较简便,而且不会发生此后农民再回村申请宅基地的问题。但在现行法律之下,出售宅基地是有障碍的,因为宅基地属于农村建设用地,集体所有,不准转卖。　　第三则是宅基地的置换，是指在县市政府的统一安排下,进城工作和生活的农民及其家属把自己的宅基地和上面的房屋,交给县市政府处理,换取城市户籍,并得到一套居住面积大体上相当的城镇公寓住房。在有的县市,地方政府如果财力许可,还可以再给这些农民以城市低保待遇。单纯以城市低保待遇来置换农民宅基地和上面所盖的房屋,是不足以补偿农民的损失的。　　这样,农民及其家属就可以安心地迁入城镇工作和生活了。这种方式在实行时尽管程序和手续要复杂一些,但将来的纠纷和麻烦也会减少许多。　　如果以后农民愿意回乡居住,或者回乡经营店铺、作坊,因为他们的宅基地已经进行了置换,并且在城镇中得到了面积相当的一套公寓住房作为补偿,所以不能再以无房可住为理由向村里申请宅基地。　　宅基地的置换，未尝不是上述三种处理农民宅基地的方式中的最佳选择。　　中国新闻周刊：具体到宅基地的抵押，究竟有什么制度设计？　　厉以宁：先说第一种情况，外出务工和迁居城镇的农民，他们的承包地和宅基地抵押出去,不等于流转,因为在抵押之后仍归原来的使用者使用,而且在偿还贷款之后可以赎回。农民应当有权在抵押和流转之间作出选择。　　主要的问题是:农民如果选择抵押的话,那么抵押给什么人？如果抵押给其他农民(本村的或外村的),可能引起较多的纠纷,甚至成为变相的私人高利贷,而且一旦到期无法赎回,又会成为私人土地兼并行为。如果抵押给企业,也会出现类似的情况。　　因此,较好的做法是:组建“土地银行”之类的农村金融机构,或容许条件较好的农村信用社或乡镇银行兼营农民承包地和宅基地的抵押业务。　　第二种情况是继续留在农村的农民的承包地和宅基地的抵押问题，这同样涉及抵押给农村中的私人或企业还是抵押给农村金融机构的选择。　　最不可取的做法是抵押给本村或外村的农民,一旦抵押后还不清贷款,耕地或宅基地(包括上面的房屋)归了别人,他怎么生活?连住所都没有了,该怎么办?　　所以较好的做法仍是由农村金融机构从事土地抵押业务,以避免私人之间发生纠纷或出现变相的高利贷行为、私人土地兼并行为。　　中国新闻周刊：让抵押浮上水面，最迫切的原因是什么？　　厉以宁：以准备进城的农民来说,如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一笔资金,可以用于在城镇中购买或租到房屋,也可以用于在城镇中作为经营店铺或手工作坊的资本,然后陆续偿还贷款。这样,他今后的工作和生活就有保证了。　　以继续留在农村中的农民来说,如果他有可能把承包的土地或宅基地抵押出去而得一笔资金,用于添置农业机械或农用汽车,也可以在农村兴建种植蔬菜花卉的塑料大棚,或兴建较大的养猪圈、牛棚,以增加收入,然后陆续偿还贷款,这样,他今后的工作条件和生活状况也会大大改善。　　中国新闻周刊：今年夏天启动的林权改革，明确赋予了承包人以抵押权。　　厉以宁：对。给了抵押权，是了不得的事情。这是市场经济的做法。　　为了使农民的土地抵押业务能够顺利开展,农村、农业保险工作应当加强。特别是把承包地或宅基地抵押出去的农民,如果遭遇到重大自然灾害,损失惨重,收入锐减,如何偿还贷款?　　扩大内需是面临的大问题　　中国新闻周刊：在新一轮农村土地改革中，还要解决什么问题？　　厉以宁：社会保障尚需完善。承包土地和宅基地实际上包含了社会最低生活保障的内容,目前还不可能实行城乡一样的社会最低生活保障支付标准。农民使用承包地、宅基地的事实应考虑在内,同时还要考虑到城乡生活费的差异。　　中国新闻周刊：可行的做法是什么？　　厉以宁：在一个省、市、自治区范围内,可以把农村人均最低生活保障支付标准作为基数,城市最低生活保障支付标准向上浮动一定百分比。由于各个地区生活费差异的存在,无论城市还是农村的人均最低生活保障支付标准都不宜全国一个标准。也可以全国制定一个社会最低生活费标准作为参照数,各省、市、自治区按城乡差别在这个参照数的基础上做一些调整。　　农民如果迁居城镇,并放弃了承包地、宅基地之后,低收入家庭都应享受城市最低生活保障。如果农民进城务工但并未放弃承包地、宅基地的,则不享受城市最低生活保障。　　而且,只要城市务工收入高于农村最低生活保障支付标准的,也不在农村最低生活保障费发放范围之内。　　中国新闻周刊：这是终极的社保方案吗？　　厉以宁：当然不是。我们会逐步向城乡最低生活保障统一支付标准靠拢。社会最低生活保障支付标准，也将随着职工平均工资和农民平均收入的增长而增长。　　中国新闻周刊：你认为这些举措实施后，会给宏观经济层面带来什么变化？　　厉以宁：随着农民承包地的流转和宅基地置换工作的展开,以及宅基地抵押问题的解决,我相信农业会有大发展,农民收入会增长,城镇化速度也会加快。　　中国经济增长至今仍是以投资带动为主。消费,尤其是民间消费,虽然近年来有所增加,但与投资带动相比,依旧居于次位。扩大内需是我们面临的大问题。如何扩大内需?我认为关键是迅速提高农民的收入。　　如果城乡二元体制改革将导致农民收入的增加和农民生活方式的变化,以及由于社会最低生活保障制度基本建立而导致社会低收入家庭后顾之忧的逐渐消除,必定会引起内需的大突破。