能源管理体制的前世今生

我国的能源管理体制又现集约化思路。级别和资历，是中国能源界对能源管理者的一致诉求。　　北京月坛南街新华大厦9层办公室里，曾任国家发展改革委能源局局长的徐锭明饶有兴致地向《能源》杂志记者展示着他在国家能源部任职时所写的文章，当时的能源部部长是黄毅诚。　　从黄毅诚到徐锭明再到张国宝，每一个能源部(局)的领导人都是在能源企业、能源管理部门历练多年后走上该岗位的。　　类似温家宝总理谆谆嘱托张国宝的一幕，在20年前也出现过，只不过主角是时任总理李鹏与黄毅诚。　　张国宝和黄毅诚，都是在我国能源供求紧张时临危受命。两人都曾任国家计委或国家发展改革委副主任，都对能源领域有多年了解，在他们就任之前或就任之时我国都成立过国家级的能源管理或议事协调机构。　　然而，时隔多年，我国的能源领域已发生巨大变化，从建国初期的燃料工业部到国家能源部直至今天的国家能源局，随着国家级能源管理机构领导人的接续，我国能源管理的思路也已在继承中创新。　　从徐锭明到张国宝　　张国宝至今还在记者面前赞赏黄毅诚倡导的两分钱办电政策。　　那是在上世纪80年代。建国初期至1988年，我国电力供应赶不上经济需求，计划和指令是政府管理能源的主要方式。　　据《能源》杂志记者采访的几位国家能源部老专家介绍，当时国家能源部的最大贡献是解决了国家对电、煤的大量需求。　　建国初期，我国统一的能源管理部门——燃料工业部成立，后来为顺应国内能源需求形势，该部被分拆。1980年旨在综合管理的国家能源委员会成立，后因国家能源委和国家计委职能交叉，投资权、定价权真正属于国家计委等原因，两年之后，国家能源委被撤销。　　1979年9月，黄毅诚被调到国家计委综合局任领导。1980年，黄毅诚所在的综合局被分配抓节能工作。　　自1982年起，中国陆续对电力建设项目从直接财政拨款改为贷款。黄毅诚倡导热电联产，设立了能源交通基金——电力征收二分钱、交通征收汽车附加税、港口征收过港费，民航和邮电执行“一九分成”的政策，铁路实行承包制和石油价格并轨等。他还牵头利用“煤代油”换来的资金成立了华能电力公司和神华集团的前身——华能精煤公司。　　1988年国家能源部成立后，我国撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部，同时成立了正部级的中国统配煤炭总公司、中国石油天然气总公司和中国核工业总公司。　　黄毅诚提出“四管三不管”的政策。“四管”即：一管政策，包括技术、基建、生产和能源消费方面的重大政策的制订和实施；二管行业发展规划；三管监督；四管服务，特别是帮助解决企业自己办起来很困难或者是无法办到的事。“三不管”指不直接管企业的人、财、物，不直接参与企业管理。　　当时国家能源部的体态比现在的国家能源局大得多，有450人编制。据相关人士向《能源》杂志记者回忆，在人事安排上，电力系统不再有全国性的机构，能源部三位副部长中，两位为原水电部的干部，一位为原煤炭部常务副部长，石油和核工业领域只在能源部各设了一名专业总工程师。　　为尽快突破能源紧缺瓶颈， 1988年，政府从电力消费者的电费中增加了0.02元/千瓦时的“电力建设基金”，90年代初又鼓励外资来中国办电。　　国家能源部还要求缩短建设工期，在电厂开展“双达标”活动、鼓励热电联产。彼时，我国第一个大型煤电联营项目上马，山东鲁能集团等电力三产、多经企业开始在东北和山东发展起来。　　然而，5年后国家能源部因在级别上与几大国有能源企业平级，而能源项目的审批权在国家计委等因素被撤销。国家恢复电力部、煤炭部。　　中国能源网信息总监韩晓平认为，国家机构应国家能源管理需求而设，随国家能源管理需求的变化，国家能源管理机构分分合合本在常理之中。然而，由于目前我国部分能源实体仍由多方政府机构规划领导，“政出多门”的体制在改革进行到一定阶段后，由于缺乏明确的分工和责任追究制，可能会使改革遇阻。　　因此级别和资历，也是中国能源界对能源管理者的一致诉求。　　张国宝在国家发展改革委主管电力的8年多时间里，中国电力装机从2.8亿千瓦增长到7.13亿千瓦，是其被点将的主因之一。　　“能源管理者的个性特征也很重要。”韩晓平称，国家能源局成立之前，外界已认定，一个“裱糊匠”式的无为而治的人物是不能胜任国家能源局局长的，国家非常需要张国宝这样的强势人物。　　　　从能源部到能源局　　国家能源领导小组人士称，1988年我国编制了《我国能源工业中期(1989-2000年)发展纲要》，明确提出“要继续贯彻开发和节约并重的方针，努力改善能源的生产结构和消费结构。能源开发要以电力为中心、煤炭为基础，积极开发石油、天然气，大力发展水电，稳步发展核电，同时加快农村能源及电气化建设”。　　2004年6月，国务院通过《能源中长期发展规划纲要(2004-2020年)》(草案)时，徐锭明即兴写了一首诗，其中一句是“闻得墨香催人醉”，当时的曾培炎副总理亦见诗提笔：“向能源局的同志们致敬”。　　每一代能源管理机构负责人都承担着制订能源发展规划的任务。这些规划能不能影响深远，与当时国家的战略需求、改革进展、制定者的观念、继承者的思维等有很大关系。　　张国宝时代与黄毅诚时代不同的是，国家能源部解散之后，经过2003年国家发展改革委能源局的铺垫，和2005年由温家宝总理亲自任组长的国家能源领导小组的努力，我国能源界上下已经意识到，将能源作为一个工业行业部门的管理思路难以成功。　　“能源不是一个行业，而是各个行业发展的基础，因此能源管理机构的领导必须爬到墙头看问题，而不是将自己置于行业壁垒中。”韩晓平称。　　煤炭专家黄腾认为，在国内，目前中国政府的智囊团是历届政府中思维最开阔、反应最迅捷的。对外，我国的能源战略已由重国内逐渐转为国内外并重。于是，我国的能源管理体制又现集约化思路。　　作为副部级的国家能源局的首任领导，正部级的张国宝曾宣布实现能源管理工作的三个转变：从重视能源开发生产转变为能源供应和需求管理并重，从注重国内的短期平衡转变为注重面向世界的中长期平衡，从主要注重能源生产运行和分散的项目管理转变为更加注重系统的综合管理和战略管理。　　一年半后，厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强称，张国宝“这种思路的确与之前重项目审批的能源管理思路不同，如果能持续下去，国家能源局将越做越好”。　　中国石油大学教授庞昌伟对《能源》杂志记者表示，在我国能源管理体制变革的大方向上，我国迟早要成立体现集中化管理特征的能源部。只是在此之前，韩晓平认为，能源价格和交易机制的设计制定是解决能源问题的两把关键钥匙。目前国家能源局整合了原国家发展改革委能源局、国家能源领导小组办公室、国防科工委的能源管理职能，在能源价格管理上仅有建议权。