上海金融国资改革破局

这是最好的也可能是最后的机会，上海决定背水一战　　事情比想象的困难。　　热闹的外表下，上海金融国资改革动作并不明显。　　3月26日，上海市委常委、副市长、市金融国资国企改革发展领导小组组长屠光绍高调表示，要以市场化改革、开放性重组为重要手段，加快上海金融国资国企改革发展步伐。　　市金融服务办主任方星海亦同时表示， 2010年上海市将在3个层面优化地方金融资源配置。首先，推动市属骨干金融企业做强做大。选择银行、证券和保险行业的骨干市属金融企业，通过其他金融资产盘活注入、引入具有业务协同促进作用的战略投资者、收购整合相关金融资源等方式加快其发展壮大。其次，对于目前竞争力一般的市属金融企业通过适当重组实现转型发展。对于目前在行业竞争力处于中游、竞争优势尚不明显的企业，通过吸引国内外著名金融机构、金融资本入股参与重组，进一步提高行业竞争力或加快业务转型。第三，根据金融监管部门相关规定，对部分市属金融国资进行调整。主要是结合证监会关于证券公司股东“一参一控”的监管要求，以及解决历史遗留问题的考虑，对市属证券公司的地方国有股权进行优化。　　政府主管领导的表态，给人最直接的感受，无疑是期待上海金融企业尽快做大，打造出属于上海的金融航母，不负上海国际金融中心的称号。急切之情溢于言表。　　从内容上看，所传达的信息明确，就是要以开放的姿态进行金融国企重组，用市场的途径培养上海的金融航母。虽然关于开放性重组的提法和让本地各领域金融企业都有机会朝金融控股方向发展的思路由来已久，两位领导的态度也一以贯之，但此次再次重申，在让人期待的同时，也颇耐人寻味。　　市场的反应是积极的。　　3月29日，上海金融股整体涨幅超过3%，正面回应了政府领导的表态。　　与此同时，市场传闻，上海考虑出让部分市属金融企业的股权甚至控股权。和以往上海金融企业不论是否肥水都不肯流外人田相比，据媒体消息，这次上海方面金融股权出让的对象是分布在国内外的诸多大型金融企业。果真如此的话，上海金融当局希望借市场之力推动改革、做大做强本地金融企业的决心可见一斑。　　然而，和市场反应形成对照的是，截至目前，尚无实质性举措。　　据《上海国资》广泛了解，仅出让金融股权一事，就绝非一朝一夕之功。　　金融牌照属于相当稀缺的资源，即便央企也未必能轻易拿到。“上海市考虑的不是金融牌照能卖到多少钱，主要是看能交换或置换到什么东西。”　　更重要的是，“出让金融牌照的背后是上海金融国企将进行大范围重组，这在短期内是不太可能实现的。”接近上海市金融办的一位人士对《上海国资》表示。　　显然，以此类推，改革的道路还很漫长。　　事实上，出于种种原因，上海金融国资改革突破并不容易。　　金融办之困　　金融服务办的定位面临尴尬。　　尽管其在1月7日与上海市国资委签定委托监管书，监管范围内的金融企业，承担相应的国资保值增值责任，但据《上海国资》了解，在实际操作中，金融办面临诸多挑战。　　首先是其定位缺乏法律上的支持。　　“根据《国有资产法》，上海市国资委是市属金融企业的出资人和监管人，金融办只是作为委托监管单位，这就带来了问题，金融办的自身定位包含了公共管理职能，不能满足该法关于出资人的社会公共职能与国有资产出资人职能分开的要求。”上海国际集团博士后科研工作站副主任袁安照对《上海国资》表示。　　他举例说，比如关于金融企业资产转让，财政部在2009年曾出台办法，要求金融企业国有资产转让按照统一政策、分级管理的原则，由财政部门负责监督管理。政府授权投资主体转让金融企业国有资产，应当报本级财政部门批准。“如果金融服务办操盘重组，是否与该办法冲突？如何与财政部门协调矛盾？”　　事实上，业界有专家亦认为金融办行使出资人职责并不恰当。　　“金融服务办传统的职能是做好服务，特别是帮助市政府及相关部门为建设上海‘四个中心’服务，如果由其具体实施操作，将超越其应有的职能。”上海社科院金融研究中心副主任潘正彦对《上海国资》表示。　　上海同济大学期货研究院院长助理刘春彦也认为，市金融办并没有获得清晰的法律地位。“是行使公权力的监管机构还是行使私权利的股东？在中国，行使公共权力的监管机构必须获得国家立法层面的支持，这对于市金融办来讲几乎没有可能。因此，其仍然是，也只能是临时的非政府组成部门的协调机构。”　　他认为，上海地方政府包括市金融办的职能受制于国家法律而无能为力，也正是上海国际金融中心建设中，上海地方政府窘境的体现。　　“名不正则言不顺。”一位市场分析人士颇为直白地表示。　　上市之难　　据公开资料，上海市属16家金融企业国资总资产约3.16万亿元，总量虽不小，但分摊在16家企业，则个体规模明显偏小。目前市属金融企业只有浦发银行、太保集团、海通证券、爱建股份等4家上市，占1/4，其中境内外同时上市的只有太保集团一家，这一比例明显与建设国际金融中心地位不符。上海市金融办主任方星海即对此多次提出 “具备条件的企业要尽快上市。”　　未上市的金融企业包括：上海银行、上海农村商业银行、国泰君安、申银万国、东方证券、上海证券、上海国际集团、富国基金、上海国际信托、国利货币经纪公司(见表1)。　　在这些企业中，最有上市可能的是众多券商。比如国泰君安、东方证券、申银万国等。　　但上海券商上市，受制于人，主动性并不大。　　国泰君安的经历可见一斑。　　目前，最让他们头痛的是“一参一控”的硬指标。根据该规定，一家机构或受同一实际控制人控制的多家机构参股券商的数量不得超过两家，其中控股的数量不得超过一家。　　“简单地说，就是如果我们的股东、实际控制人不符合“一参一控”要求，则不能申请上市。”国泰君安证券总经济师李迅雷对《上海国资》表示。　　国泰君安曾计划2010年整体上市。但其股东结构不符合一参一控标准。上市的主要障碍存在于中央汇金参股。　　“至今没能成功让汇金公司退出来。”李迅雷表示。　　据《上海国资》了解，汇金于多年前扮演救火队长，入股经营难以为继的众多券商。　　“当年，几乎所有券商都面临经营困难，国泰君安也不例外，迫切需要周转资金，但在市场极度低迷的时候，谁都不敢对券商投资，最后汇金进来，结果导致如今上市受到制约。”李迅雷表示。　　如今，汇金苦尽甘来，持有多家成长性良好的券商，在当前经济条件下，为资金效益最大化，当然不会轻易撒手。　　“上海2009年曾计划与汇金协商，将上海国际持有的申银万国股权与汇金持有的国泰君安股权互换。扫清上市障碍，但汇金临阵变卦。”　　让汇金变卦的原因是，证监会在2009年突然对汇金网开一面，“一参一控的整改要求从2010年放宽至2013年。”　　于是，上海国际亦没有顺势梳理其所持券商股份。　　“尽管我们上市面临一些制约条件，但希望有关方面能够采取更灵活的方式，让我们尽快上市。”李迅雷表示。　　与国泰君安类似命运的还有申银万国。 而原来大有希望上市的东方证券因在2008年自营业务和投资收益上大幅亏损，令其上市计划延迟。　　除此以外，上海金融企业符合上市条件的并不多。　　“上海银行的股东总数在4万户左右，而根据相关规定，上市公司发起人不能超过200户，小股东又不愿意错过上市，很难被收购，从而成为上市死结。”接近上海银行的一位人士感叹。　　不过，即便上海银行解决股东户数障碍，其未必就能很快如愿上市。　　“监管层对于各地城市商业银行上市会考虑名额的平衡，而且这种平衡很严格。上海在这方面的政策资源很少。”潘正彦表示。　　其他如上海证券总量较小，上海农村商业银行仍在积极改善资产质量，爱建系因资金黑洞更无可能上市。　　显然，留给上海金融企业上市的空间非常狭小。　　重组选择　　与上市受制于人相比，重组路径似乎更为主动，亦更为现实。　　其实不然。　　把金融企业捆绑起来让其体量增大，确实是最为简单最为直接的办法。　　但问题是，怎样决策？谁来操盘？谁来评价？　　2009年，上海曾传出，计划分3步进行金融国资改革，首先一步便是培育战略控制型的金融投资集团。　　当时市场普遍认定，上海国际将担当这一重任。但据《上海国资》了解，这一步伐已明显放慢。　　“这有很多困难，首要的是在目前金融业分业经营的大环境之下，金融控股集团无法拿到牌照，成立金融控股集团并无实际意义。”一位接近上海金融国资运作决策层的人士表示。　　此外，上海国际如果要成为金控集团，那么行政化划拨重组在所难免，这在实行中遇到很大障碍。　　“有的企业已经上市，行政划拨资产定价怎么定？过高成本难以控制，过低怎么对公众解释。”上述人士表示。　　还有其他技术上面的复杂性。　　“证券公司基本上是同质化经营，且实力相当，控股这么多券商，采取什么样的方式整合？论资排辈吗？”李迅雷反问。　　此前，市场传闻，上海有意将上海银行、浦发银行和上海农商行进行重组。这在业界看来，几乎成为笑谈。　　“上海银行虽然小，但效益很好，这么多年不是靠行政的力量做起来的，靠自己在市场上摸爬滚打，困难的时候也没要过政府补贴和投资，成立以来增值那么大，政府说一句话就重组是不可能的。”上海银行界一位人士对《上海国资》表示。　　何况还有人员的安置、债权债务处置等细节问题。这些似乎都让人望而生畏。　　为避免这种种尴尬，上海可能正要尝试另一种方法。　　试图对外出让金融股权再明显不过。“希望借此吸引体量庞大的中央和外地金融企业进来，以带动上海金融业发展”。接近市金融办人士表示。　　“这是很有可能的。最起码能带来政策方面的好处，因为从实际情况看，上海地方国资还无法影响相关金融监管机构的决策，央企则更容易把自己的意志灌输给监管机构。”刘真彦表示。　　“纵使如此，也不会出售控股权，配置资源和定价权会掌握在自己手中。上海在这方面有会自己的考量。”上海国际金融学院院长陆红军对《上海国资》表示。　　他透露，上海市金融办正在研究出台配套政策。“成绩会非常明显。”　　重组似乎已成为可见的上海市属金融企业在短时间内做强做大的最佳路径，但人们可能还是会问，快速捆绑是否真正有利于金融企业做大做强，有利于培养本土的金融企业和企业家，有利于实现上海国际金融中心的国家战略？　　背水一战　　诸多上海金融业界人士认为对金融企业改革不可操之过急。　　“强大的金融机构是长期积累的过程，不是三五年能做起来的。”潘正彦表示。　　他认为，目前似乎并不是扩张的有利时机。　　“要做金融航母，要有完备的规划和时机的选择，首先必须适应市场的大势，其次才是政策引导。”潘认为，“金融危机过后，世界范围内的金融机构业务都在一个收缩的过程，此时打造金融巨头并不是好时机。”　　何况，如果组建后不适应市场形势，“再转回去就很难了。”　　更多金融从业人士赞成市场自然选择。　　“政府不应再做保姆式服务。”陆红军表示。　　李迅雷认为，每个金融企业都有自己的董事会和经理层，是否上市、重组，如何重组、上市都应该放给企业股东考虑。“逐步市场化，与国际接轨，或许更容易做强做大。”　　不过，留给上海的时间已经不多。　　作为上海国际金融中心建设的智囊之一，陆红军对此解释，利用建设国际金融中心机会做强做大上海金融企业是难得的机会，否则将延误良机。“再推迟也无太大意义。”　　他表示，上海早在1990年开发浦东时就计划打造国际金融中心，后又获得金融改革创新试点，但随着时间过去，并没有打造出有全国影响力的大型金融旗舰。　　而且，上海金融在发展过程中，竟错过了象深圳平安开始时的机会，“先行先试的特殊政策没有利用。现在已经不可再得。”刘春彦表示　　目前，江浙一带金融业因民间力量充分参与，经营机制更灵活，渐渐后发赶超。遑论北京和深圳。　　“这是最好的也可能是最后的机会，上海决定背水一战。” 一位接近市金融办人士表示。　　前不久，浦发银行引入中移动作为战略投资者或可看作上海金融国资改革已然起航。　　上海金融国资改革短板　　刘春彦、贺锡霞/文　　2009年8月上海市发布《关于进一步推进上海金融国资和市属金融企业改革发展的若干
意见》似乎是改革总纲。2010年3月，上海市有关领导再次细化政策，提出以提升市属金融企业的核心竞争力为目的，以市场化改革、开放性重组为手段，以体制机制建设为保障，以改革创新为动力，不断提升企业的市场竞争力和行业影响力；要妥善处理好加强国资监管与促进市属金融企业发展的关系，加大改革创新力度，促进金融国资布局不断优化，实现金融企业做优做强。　　市场认为，《意见》中所存问题颇多。　　如果把上海国际集团定位为上海金融国资市场化运作的投融资平台，一方面可能会积累系统性金融风险，另一方面弱化了企业市场竞争的活力，导致同质化。如果将相同的业态(如证券)归属于同一股东控制，还可能影响其上市融资。　　按照这样的逻辑，上海金融国资形成了这样的经营组织框架：市金融国资国企改革发展领导小组→上海市国资委→上海市金融办→上海国际集团→金融国资企业。这种框架管理层级比较多，法人治理结构混乱，信息传递失真可能性大，市场反应比较慢，决策反馈比较滞后，危害业务创新能力。招商银行、平安集团等在全国有影响力的企业地方性金融机构，并不是建立在政府推动的投融资平台基础上发展起来的，完全是靠市场竞争发展起来的。　　当然，市场注意到，《意见》提倡开放式重组，但是开放式重组的度有多大、范围有多广不得而知。上海市是否有足够的勇气和魄力放弃上海金融国资在某一企业、某一行业的控股地位？甚至对上海国际集团进行股份制改造，吸引境内的国有资本、民营资本、外资取得控股地位。如果能够做到这一点，可以打破上海金融国资自家人改革的封闭困境，打破原有管理的“惯性”。　　上海市政府还需要注意，建立金融人才战略对实现上海金融国资改革具有重要意义。如果上海仍然固守于僵化保守的人才战略，则上海金融国资改革仍然有失败的可能，对于经营者不应仅限于“干部市场化”，应当抛弃管理层为“干部”的僵化理念，实现管理层的职业化、市场化改革。　　不容否认，上海地方金融曾丧失了历史赋予的机遇，上海地方金融国资目前发展落后于深圳、北京等地是不争的事实。改革开放过程中，上海既没有产生招商银行富有竞争力的金融国有企业，也没有产生平安集团这样在全国有影响力的民营企业。对于上海地方金融国资发展迟缓的原因有许多看法。概括起来主要有：上海地方金融国资的管理归属不明晰；上海国有金融股权出资主体比较分散；上海本地的金融企业或者显得力量单薄、规模太小，或者机制明显不够灵活、效率太低；企业领导人员行政化管理等。　　针对这些问题，上海还需更切实找到解决问题的钥匙。　　作者单位：同济大学法学院　　浦东着手金融国资改革　　金融资产的持股比较分散，且大多限于财务投资，这让浦东国资委管理起来会面临一定难度　　《上海国资》记者 秦颖　　作为上海国际金融中心的核心地区，浦东正积极寻求金融领域的做强做大。浦东新区国资委主任陆方舟曾撰文指出，要分3个层次来布局浦东的金融国资：整合金融资产、拓展资产证券化融资渠道和积极探索基础设施物业增值基金。　　天安保险出让部分股权、陆家嘴
金融发展有限公司收购爱建证券、中银消费金融公司落户浦东等一系列金融资产整合的动作均显示，浦东试水金融国资改革正在进行。　　尝试金融资产整合　　“出让天安保险部分股权是浦东国资委整合金融资产的一次有益尝试。”浦东新区相关人士对《上海国资》表示。　　资料显示，天安保险成立于1994年10月，总部设在上海。该公司的股权结构十分分散，浦东国资委下面的5家国企持股总数加起来仅为36.51%股权。上述人士表示，由于股东方与职业经理人的磨合存在问题，股东权益得不到保障，近年经营不善产生巨额亏损，股东增资压力很大，使得股权结构调整不可避免。　　数据表明，在2007-2009年的3年间，保险业务亏损超过42亿元。　　一位熟悉浦东情况的分析人士认为，“2008年初，老股东集体增资后，天安保险的注册资本金从6.678亿元提高到21.7亿元。但2008年的净亏损就达15.87亿元，新增注资全部消耗殆尽。加上2009年的形势，天安保险的经营管理压力越来越大。更何况，浦东目前的各项任务繁重，资金需求压力很大，如何把有限的资金放到浦东更应关注的行业，更有利于浦东的经济结构转型和产业升级，因此浦东国资决定出让天安保险的部分股份。这种战略上的考虑是有道理的。”　　业内人士指出，按照天安保险此前评估的40.4亿元净资产以及21.73亿的总股本推算，天安保险对应每股净资产约为1.86元，出让方上海浦东国资委旗下的5家公司将收益不菲。　　浦东金融运营平台　　组建金融控股公司，是今年上海国资国企改革的一项主要内容。在浦东，以陆家嘴金融发展有限公司(下称“陆家嘴金融发展”)为代表的国资国企类金融运营平台成为这一载体。　　2009年6月19日，爱建股份公告称，陆家嘴金融发展将接手爱建证券原股东51.14%的股权，成为其控股股东。而陆家嘴金融发展正是浦东新区国有独资企业。　　“爱建证券重组由上海市政府主导，交由浦东新区来操作，背景是上海要建国际金融中心，而浦东是上海金融改革前沿。但浦东新区的公司，主业均为土地一级开发或房地产开发，还承担一些基础建设的投融资，缺乏金融运营平台。现在在浦东新区层面建立一个专业运营平台，有利于金融资产的整合。”有关人士指出。　　显然，这家被重新注资的金融投资公司，是授权代表浦东新区国资，实现向金融产业和金融机构的投资。　　之后，该公司又出资0.95亿元，成为首家消费金融公司中银消费金融公司的股东之一；以核心战略投资人的身份与黑石(中国)股权投资管理有限公司签署原则性协议，成为黑石设立的人民币基金的LP(有限合伙人)；尝试接洽对其他金融企业的股权投资等等。这些动作均说明了其作为浦东试水金融领域的运营平台身份。　　然而，浦东新区相关人士向《上海国资》说明，这些金融创新发生时，其实还没有成立这家公司。之前一直是浦东金融服务局和有关部门在接洽这些项目，但金融服务局毕竟不是一个经济主体，所以才利用原有的一家公司壳体更名成了陆家嘴金融发展公司。之后陆家嘴金融发展进行增资扩股，从20亿一下子增加到50亿。　　“未来，陆家嘴金融发展的主要任务，就是以市场化的姿态去完成有关浦东金融资产的运作。”他最后强调。　　强力推进REITs　　目前浦东国资金融改革正在瞄准REITs、信托登记、VC、PE、OTC以及低碳。在金融服务局的大力推动下，目前REITs(Real Estate Investment Trusts)已进入申报程序。　　上海市金融办主任方星海此前曾表示，“上海浦东试点REITs的条件已经基本成熟，将采用先试点再推广的模式，逐步扩大REITs规模，并作出更多创新吸引投资者参与。”　　一位接近浦东国资委的知情人士告诉《上海国资》，参与企业包括上海金桥集团、外高桥集团、张江集团和陆家嘴集团，以工业地产为主。　　陆家嘴同时独立在做另一个股权性REITs的相关试点，以商业办公楼物业为主的合作方是建行。　　从一个方案到两条线同时推进，资产覆盖从工业地产到商业地产，这一变化的背后，其实是上海REITs试点的推进工作明显加速。　　“目前方案已经上报，正在等待人民银行的政策下来。”浦东国资委相关人士告知《上海国资》。　　刚刚起步　　“浦东国资的功能正进入转型期，但目前仍处于起步阶段。包括整合金融资产、打造金融运营平台、拓展资产证券化融资渠道等。”有分析人士对《上海国资》指出。　　据了解，目前浦东国资系统参股的金融业态包括保险、银行、证券和财务公司，合计持股12.9亿股，但资产比较分散，且大多限于财务投资，与浦东作为上海金融中心建设核心区域的地位并不相匹配。　　在金融改革过程中，作为区县国资的浦东国资委，似乎掌握不了太多主动权。　　“包括陆家嘴金融发展控股爱建证券，其实都是由市国资委牵线才得以成行。”有知情人士对《上海国资》谈道，“从这以点而言，浦东金融国资发展之路才刚刚起步。”　　金融办监管金融国资利弊互现　　判断地方金融国资监管模式的一个标准是：监管机构能否实现管资产和管人、管事相结合　　袁安照/文　　今年1月，上海市国资委与金融办签署委托监管协议，根据协议，上海市政府授权市国资委作为市属金融企业的出资人和监管人，市金融办则作为委托监管单位，对其委托监管范围内的金融企业实施监管，承担相应的国资保值增值责任。　　此种对金融国资的监管模式并不是全国的统一形式，但上海的经济地位决定了上海金融国资监管模式的演进有较强的示范性，对地方金融国资监管模式将有着较大影响。　　应该说，上海模式既不同于国资委直接监管模式，也不同于政府控股企业的出资人股权管理模式，与未来演进趋势也有差距。具体来说：　　——上海金融国资目前所形成的监管模式是国资委主导下的一次制度演进，也是上海国资改革的一个组成部分，金融国资出资人职责落实的特殊性并不显著。这一模式实际上并不符合《国有资产法》关于出资人的“社会公共职能与国有资产出资人职能分开”的要求，只是国资出资人职责在政府职能部门间的一次分工，而众多政府职能部门受托监管各自属下的经营性国有资产，如何实现公共职能与出资人职能分开、又如何实现政企分开，对政府来说是一个巨大挑战。　　——金融办作为专业监管机构，在“委托-代理”关系中增加了国资专业监管的代理利益，但代理成本也较为明显：由于存在两级委托代理关系，金融国资重大决策程序实际上被拉长；监管机构人员将扩充；而监管方如何处理与监管企业的股东会、董事会关系，又如何参与甚至独立地审核重大投资、预算、战略管理、业绩管理等日常经营的具体事项，实际上充满了不确定性。　　——依据《关于对部分市属经营性国资实施委托监管的意见》，金融办所承担的监管职责内容繁重，包括战略规划和投资管理、国资收益及预算管理、业绩考核和薪酬管理、法人治理、改革重组、产权管理、评估管理、财务监督、责任追究，就上述9项内容的制度建设而言，就需要依据相应的法律法规及中央部委、行业监管部门、地方政府相关的规章制度拟定，目前还看不到监管执行的效果。此外，就以上9个方面的内容而言，金融办实际上履行了被监管企业的股东会、董事会的部分职能。因此，短期内代理利益并不显著。　　——作为一次制度创新，目前所形成的监管模式能为金融国资的有效监管探索、积累有价值的经验，为进一步形成符合实际需要的金融国资监管模式奠定基础，而金融国资监管机构的职能让渡给被监管企业的董事会或设立投资企业专门行使金融国资出资人职责都是较优的选择。　　——判断地方金融国资监管模式的一个标准是：监管机构能否在公共职能与出资人职能分离的前提下，实现了“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”。在目前所形成的分工格局的基础上，上海金融国资出资人职责的进一步分工不可避免，金融办专司有关金融国资监管的制度建设，不仅符合自身的定位，也是发挥其专业分工的优势所在，而由一家投资企业行使金融国资出资人职责是当前制度环境中的大势所趋，如财政部与中央汇金在中央一级金融国资出资人职责上所形成的分工格局就提供了一个值得借鉴的范例。　　作者系上海国际集团博士后科研工作站副主任，经济学博士