文化部《网络游戏管理暂行办法》通气会实录

文化部文化市场司司长李雄　　文化部文化市场司网络文化处处长刘强　　 上午10时，文化部举行新闻通气会，介绍《网络游戏管理暂行办法》的有关情况。以下为新闻通气会全程文字实录：　　文化部办公厅副巡视员、主持人陈向红：各位没朋友，大家上午好！非常感谢各位媒体的朋友们来到文化部，参加《网络游戏管理暂行办法》的新闻通气会。首先，请允许我向各位介绍与会的文化部领导：文化部文化市场司司长李雄，文化部文化市场司网络文化处处长刘强，文化部政策法规司法规处处长王建华，文化部办公厅新闻信息处处长周广明，文化部文化市场司办公室副主任邹端。随着我国互联网的快速发展，网络游戏已经成为新的也是非常重要的网络文化业态，网络游戏的管理也广受社会关注的。文化部作为网络游戏的主管部门，于今年6月3日以文化部令的方式发布了《网络游戏管理暂行办法》。这是我国第一部专门针对网络游戏进行管理和规范的部门规章，下面有请文化部文化市场司司长李雄向新闻界的朋友们介绍《网络游戏管理暂行办法》的相关情况。　　文化部文化市场司司长李雄：各位记者朋友们，大家好！感谢大家来参加今天的新闻发布会。下面我就《网络游戏管理暂行办法》制定有关情况以及下一步工作安排向各位做一下介绍。 一、为什么要制定《网络游戏管理暂行办法》。网络游戏作为一种新兴的娱乐形式，近年来在高速发展的同时，也引发了一系列社会问题，成为领导同志高度重视、社会各界十分关心、新闻媒体密切关注的焦点。当前，网络游戏的问题突出表现在网络游戏成迷，网络游戏内容以及网络游戏用户权益保障等方面。这些问题的产生主要有两方面的原因：一方面由于社会文化等深层次的矛盾，具体表现在三个方面：　　一是网络游戏企业追求经济利益的本性和网络游戏产品的文化社会属性之间的矛盾。二是网络游戏的社会性和未成年人受众群体的特殊性之间的矛盾。三是网络游戏的快速发展及社会认知的相对滞后的矛盾。另一方面由于社会需求的客观存在，这些需求包括由现代社会沟通缺失造成的需求，大众对低廉文化娱乐产品的需求，社会生活压力宣泄的需求和自我价值的需求。针对这些问题，文化部作为网络游戏的主管部门，在主体准入、内容管理、经营规范、行业自律等市场管理方面做了大量的工作。　　近一年来，文化部主要做了以下工作：一是加强内容管理，要求网络游戏经营单位建立自我约束机制，改进游戏规则，调整产品结构，提升文化内涵。二是加强网络游戏虚拟货币 管理，从行政管理角度规范网络游戏虚拟货币的发行、使用、交易等行为。三是指导开展网络游戏未成年人家长监护工程，家长对未成年人实施网络游戏监管提供便利的同时也强化了网络游戏企业的社会责任。四是指导首批30多家网页游戏成立行业自立联盟，积极引导行业自律，实现自律与他律的有机结合。五是指导上海、北京两地开展网络游戏产品“适龄提示”工程的试点工作。六是联合教育部、团中央发布未成年人网络游戏的专家
意见，引导未成年人玩健康的游戏，健康地玩游戏。这些管理措施的实施较好地解决了当前网络游戏行业存在的突出问题，得到了中央领导和社会各界的高度肯定。但是单纯依靠规范性文件以及制度化措施远不能满足网络游戏行业管理需求，为提高立法层次、面对网络游戏管理中出现的新问题，政府部门要做到有法可依、依法行政、管理到位。基于这些情况，文化部启动了《办法》的制定工作。　　文化部文化市场司司长李雄：在起草过程中，文化部严格按照《国务院办公厅关于印发文化部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、《中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署“三定”规定中有关动漫、网络游戏和文化市场执法的部分条文的解释》以及《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《互联网信息服务管理办法》、《规章制定程序条例》等法律法规有关规定，进行了深入的立法调研论证；并依据“开门立法”的要求，广泛征求、吸纳了全国人大教科文卫委、中宣部、中央文明办、中央编办、国务院新闻办、国务院法制办、公安部、工信部、工商总局、中国人民银行、新闻出版总署等相关部门、网络游戏经营单位、网络游戏内容审查专家、法律界人士等各方面的意见及建议，几十易其稿，最终形成了《办法》草案。2010年6月3日，文化部蔡武部长正式签发《办法》，8月1日正式实施。《网络游戏管理暂行办法》是我国第一部专门进行网络游戏进行管理的部门规章，对中国网络游戏健康发展将起到积极的引导作用。　　二、制定《网络游戏管理暂行办法》遵循的基本原则。文化部在《办法》的制定过程中，以科学发展观为指导，按照全面、协调、可持续的基本要求，认真梳理网络游戏存在的各种问题，细致研究各相关方的利益诉求，确立了从事网络游戏活动的基本原则：即从事网络游戏活动应当“遵守宪法、法律、行政法规，坚持社会效益优先，保护未成年人优先，弘扬体现时代发展和社会进步的思想文化和道德规范，促进人的全面发展与社会和谐”，要“遵循有利于保护公众健康及适度游戏的原则，依法维护网络游戏用户的合法权益”。同时规定，“国家鼓励研发、运营弘扬优秀民族文化、内容健康向上、寓教于乐的网络游戏”。上述基本原则，既是政府管理的立足点和出发点，也是从事网络游戏活动最低要求。只有遵循这一基本原则，网络游戏市场才能得以规范，网络游戏产业才能健康发展。　　三、《网络游戏管理暂行办法》的相关概念及适用范围。明确相关概念，确定适用范围，是制定法律法规的基本要求。《办法》对网络游戏、网络游戏上网运营、网络游戏虚拟货币等相关概念予以了明确。网络游戏是指由软件程序和信息数据构成，通过互联网、移动通信网等信息网络提供的游戏产品和服务，其表现形式主要包括以客户端、网页浏览器及其他终端形式运行的各种网络游戏。网络游戏上网运营是指通过信息网络，使用用户系统或者收费系统向公众提供游戏产品和服务的经营行为。网络游戏虚拟货币是指由网络游戏经营单位发行，网络游戏用户使用法定货币按一定比例直接或者间接购买，存在于游戏程序之外，以电磁记录方式存储于服务器内，并以特定数字单位表现的虚拟兑换工具。为依法行政，实现对网络游戏行业的全链条管理，《办法》对管理的适用范围予以明确。将从事网络游戏上网运营、网络游戏虚拟货币发行、网络游戏虚拟货币交易服务、网络游戏研发生产等形式经营活动的单位明确纳入了管理；但只对从事前三类网络游戏经营活动的单位实施主体许可管理。同时，为进一步简政放权，加强文化部宏观管理职能，《办法》规定，《网络文化经营许可证》的审批权限由国务院文化行政部门下放至省级文化行政部门。　　四、《网络游戏管理暂行办法》具体的制度安排。《办法》首次系统地对网络游戏的娱乐内容、市场主体、经营活动、运营行为、管理监督和法律责任做出明确规定，共计六章三十九条。《办法》既在法规层级上固化了文化部以往行之有效的管理制度，又针对网络游戏市场现阶段出现的突出问题细化了管理措施，强化了政策的可操作性和可实施性。　　一是进一步强化网络游戏内容管理。网络游戏不同于一般的静态文化产品，其互动性、创造性、参与性使得网络游戏呈现出“虚拟社会”的所有特点，影响着用户的人生观、世界观、价值观。因此，加强内容管理是网络游戏管理工作的重要环节。实施进口网络游戏内容审查和国产网络游戏备案是内容管理的基本制度。2004年，《文化部关于加强网络游戏产品内容审查工作的通知(文市发〔2004〕14号)明确了文化部实施进口网络游戏内容审查和国产网络游戏备案管理的程序、要求，并设立了进口网络游戏产品内容审查委员会。《办法》在延续现行有效做法的同时，明确了网络游戏内容审查机构的职责、进口网络游戏内容审查的条件、程序、国产网络游戏备案的方式和网络游戏内容实质性变动时的审查和备案要求。《办法》还要求网络游戏运营企业建立自审制度，保障网络游戏内容和经营行为的合法性。同时，根据国务院“三定”规定及中央编办发[2009]35号文件的规定，《办法》规定“经有关部门前置审批的网络游戏出版物，国务院文化行政部门不再进行重复审查，允许其上网运营”。以此，避免了网络游戏管理中曾经出现的多头管理、重复审批的现象，明确了网络游戏行业管理与出版管理的职责分工。　　二是制定网络游戏经营活动的制度规范。经营活动是网络游戏监管的重点内容。为着力解决网络游戏管理中的深层次问题，《办法》对网络游戏的研发、推广、运营、消费、终止等全流程经营活动进行了制度规范，并着重对当前的突出问题，提出具体要求。　　第一，加强网络游戏未成年人保护。鉴于未成年人自制力和甄别力较弱，在网络游戏中易引发沉迷，影响学业和身心健康，《办法》坚决按照《中华人民共和国未成年人保护法》的“优先保护”原则，明确要求网络游戏经营单位应当采取一系列未成年人保护措施：一是根据内容、功能和适用人群，制定用户指引和警示说明；二是以未成年人为对象的网络游戏不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德的行为和违法犯罪的行为的内容，以及恐怖、残酷等妨害未成年人身心健康的内容；三是按照国家规定，采取技术措施禁止未成年人接触不适宜的游戏或者游戏功能，限制未成年人的游戏时间，预防未成年人沉迷网络；四是不得向未成年人提供网络游戏虚拟货币交易服务。　　第二，规范网络游戏经营单位的经营行为。规范网络游戏经营行为是维护网络游戏市场秩序的重要着力点。当前，因技术安全措施不到位导致的用户账号丢失和被盗现象；网络游戏市场推广中存在的虚假宣传行为；刻意设置欺诈陷阱，诱使用户投入过多的资金和精力；因终止运营引发的纠纷等问题，严重扰乱市场秩序，影响市场健康发展。为此，《办法》针对网络游戏推广、运营、消费、终止等环节的关键点，从技术和制度角度入手，做出制度规范：一是推广和宣传网络游戏不得含有法律法规规定的禁止内容；二是不得设置未经网络游戏用户同意的强制对战，不得以随机抽取等偶然方式，诱导网络游戏用户采取投入法定货币或者网络游戏虚拟货币方式获取网络游戏产品和服务；三是不得授权无网络游戏运营资质的单位运营网络游戏；四是要求网络游戏用户使用有效身份证件进行实名注册；五是终止运营网络游戏，或者网络游戏运营权发生转移的，应当提前60日予以公告，并妥善处理用户尚未使用的网络游戏虚拟货币及尚未失效的游戏服务；六是按照国家规定采取技术和管理措施保证网络信息安全，依法保护国家秘密、商业秘密和用户个人信息。　　第三，完善网络游戏虚拟货币发行及交易管理措施。随着网络游戏的迅速发展，网络游戏虚拟货币广泛应用于网络游戏经营服务之中。网络游戏虚拟货币在促进网络游戏产业发展的同时，也带来了新的经济和社会问题，突出体现在用户权益缺乏保障、市场行为缺乏监管及在网络游戏虚拟货币使用中引发的纠纷不断。为切实解决上述问题，《办法》在总结现有管理措施的基础上，对贯穿于各环节的网络游戏虚拟货币发行及交易活动予以规范。对于发行网络游戏虚拟货币的网络游戏运营企业，《办法》要求网络游戏虚拟货币的使用范围仅限于兑换自身提供的网络游戏产品和服务；不得以恶意占用用户预付资金为目的；保存网络游戏用户的购买记录180日以上；将网络游戏虚拟货币发行种类、价格、总量等情况按规定报送注册地省级文化行政部门备案等。对于网络游戏虚拟货币交易服务企业，《办法》要求其不得为未成年人提供交易服务；不得为未经审查或备案的网络游戏提供交易服务；正确处理违法交易行为；以及保存用户间的交易记录和账务记录等相关信息180日以上等。　　第四，加大网络游戏用户权益保护力度。网络游戏用户权益保护始终是网络游戏市场的热点问题，发生在网络游戏运营的各个环节。目前，网络游戏市场用户权益纠纷突出表现在部分网络游戏运营企业在用户合法权益受到侵害或者与网络游戏用户发生纠纷时，推诿举证责任；部分运营商通过制定格式化协议，将不平等的霸王条款强加给用户等方面。针对上述问题，《办法》规定，网络游戏经营单位应当在规范自身经营活动的基础上，着力保障网络游戏用户的合法权益。一方面，合理解决纠纷，在提供服务网站的显著位置公布纠纷处理方式，并对经审核真实的实名注册用户负有依法举证责任；另一方面，要求网络游戏运营企业与用户的服务协议应当包括国务院文化行政部门制定的《网络游戏服务格式化协议必备条款》的全部内容，且无与其相抵触的其他条款。　　五、文化部下阶段的工作安排。《办法》将于2010年8月1日起施行。结合《办法》的施行，下阶段，文化部将重点做好两项工作。一是着力抓好《办法》的宣传工作。《办法》的各项措施能否取得实效，与《办法》的宣传密不可分。为此，文化部将通过宣传、培训和活动等方式，扩大宣传范围、加大宣传力度，让社会各界特别是网络游戏企业和网络游戏用户广为熟知，并贯彻执行。这项工作的开展需要在座各位媒体记者的热切关注和大力支持。希望大家充分发挥各自的媒体优势，深入报道，进一步扩大宣传。二是切实做好《办法》的贯彻实施工作。下一步，文化部将通过出台贯彻《网络游戏管理暂行办法》的相关文件、组织文化行政管理人员学习、举办网络游戏经营单位负责人培训等方式，进一步细化《办法》相关的管理措施，强化各级文化行政部门及文化市场综合执法机构的执法能力，提升网络游戏经营单位的法制水平，切实做好《办法》的贯彻实施工作。文化部将以《网络游戏管理暂行办法》出台、实施为契机，进一步规范网络游戏市场秩序、促进网络游戏市场健康发展。各网络游戏经营单位应当严格遵守《办法》规定的最低要求，在规范自身经营行为的基础上提升产品的文化内涵和服务的质量品质。各级文化行政部门及文化市场综合执法机构应当按照《办法》，严肃执法，严厉打击各类违规经营活动，为广大人民群众特别是未成年人提供健康、绿色的网络文化环境。　　主持人：下面是记者提问时间，请各位记者在提问时报一下所在媒体单位的名称。　　人民网记者：第20条的“网民虚拟货币交易服务企业应当遵守以下规定，第一款是不得为未成年人提供相应服务”。我想知道如何认定用户是未成年人或者成年人，是不是正如21条所说的运营企业应当要求用户使用有效身份证，如果这个不是强制性的手段，那么如何去判断他本人是成年人还是未成年人？谢谢。　　文化部文化市场司网络文化处处长刘强：对于你的问题，根据现在网络游戏的管理过程中遇到的问题，文件21条规定：网络游戏企业应当要求网络游戏用户使用有效身份证进行实名注册，并要求企业保存用户的注册信息。实名注册是《办法》提出的非常关键的一个制度安排。实名注册是按照中央和整个互联网发展的要求，加大管理力度的一个措施。这要求网络游戏运营企业在用户信息注册时，设置一个针对实名注册的系统和环节。此外，《办法》对于未成年人保护和实名注册管理的运营要求有相应制度上的保障。谢谢。　　记者：对于进口网络游戏，是否需要拿到文化部的审批，对于国产网络游戏，如果拿到了其他部门的审批是否还需要再到文化部进行审批？　　刘强：在制定《办法》过程中，充分征求和吸收各相关政府部门、业界以及消费者、专家等方面的意见。因此，《办法》是严格按照国务院“三定”方案和中编办35号文件规定的范围制定的。在制定条文的过程中，按照国务院412号令和国务院“三定”方案和中编办35号文的规定，进行了严密的条文制定；对于进口网络游戏，文化部依法进行内容审查。同时，在第10条中，严格区分网络游戏的行业管理和网络游戏出版物管理这样一个界限。办法规定，“经有关部门前置审批的网络游戏出版物，国务院文化行政部门不再进行重复审批，允许其上网。”关于网络游戏出版物的定义范围，请记者同志详细参照国务院出版管理条例的明确规定。 关于你提到的是不是经过有关部门审批的国产网络游戏出版物，文化部就不再审批了。对于不属于出版物的国产网络游戏，文化部将进行备案管理。因此，想强调两个观点：第一，网络游戏不是出版物；第二，网络游戏的行业管理存在着出版环节，出版环节由有关部门进行管理。　　新浪科技：22条规定的对终止运营的网络游戏对用户的保护政策。请问，因为后面有处罚条例，用户有什么途径直接对终止网络游戏进行投诉或者更有效的方式对他们的权益进行维护？谢谢。　　刘强：用户权益保障不当在终止运营环节过程中大量发生，近几年来也产生了很多问题。基于这些问题，文化部在《办法》中作出了明确的规定，也就是对于终止运营行为的界定。终止运营的判定有两条：一是运营主体的终止运营；二是运营权发生了转移。同时还有因停服、技术故障等企业自身的原因，连续超过30天之后我们也判定为停止服务。第二，在停止运营的过程里牵扯到用户的权益保护。在这个权益保护过程中规定了三种情形：一是用户尚未使用的网络游戏虚拟货币。二是尚未失效的网络游戏服务。对于这样的情形我们要求运营企业按用户购买时的比例以法定货币退还，或者以用户接受的其他方式来退还。三是终止运营之后，用户的权益保障可以通过以下方式：1、可以向县级以上文化行政部门进行投诉。2、可以根据消费者权益保护法进行投诉。对于停止运营环节的用户权益保护，罚则中也有对网络游戏企业的相应处罚措施。　　中国青年报记者：请问第16条提到的“应该按照国家规定对未成年人接触不适宜的游戏以及限制未成年人的游戏时间”，这个不适应和时间是怎么界定？　　刘强：未成年人保护是《办法》中着重优先的条款，也是我们制定《办法》的基本准则，也就是未成年人保护优先。那么，对于未成年人网络游戏所引发的社会问题，社会比较关注、家长非常关心，我们管理部门也是非常重视。因此，在《办法》的制定过程中，我们本着保护优先的原则，对于网络游戏，特别是针对未成年人提供的网络游戏制定了一个特别的条款。在特别条款当中规定了几个事项：一是要根据游戏的内容、功能和适用人群做两个方面工作；二是要有用户指引和警示说明，内容不得含有诱发未成年人模仿违反社会功德的行为和犯罪行为内容，内容应该是健康的。由于有些游戏是专门针对未成年人提供的服务，我们就要规定采取技术措施，比如进行实名注册，限制游戏的功能和时间等。关于游戏的时间我们下一步准备出台细化的政策，对针对未成年人提供的网络游戏有时间性的限制，预防未成年人沉迷网络游戏。具体时间表，会在网络游戏管理办法的贯彻实施细则文件中予以明确和规定。　　国际广播电台记者：请问，这次关于进口游戏的规定跟以往区别或变化吗？　　刘强：这次文化部对进口网络游戏的一些规定是在文化部以往的制度管理基础上的一个法规层级上的固化，内容没有太大的变化，要求也是跟以前一致的，我们只是在程序方面做出了更具体的一些规定，要求报审的进口网络游戏产品须符合下列要求：一，不得开放用户注册或通过客户端软件直接注册登录服务器；二，如需要进行技术测试，须采取限额发放激活码的方式，且活跃用户数不得超过两万；三，不得以向用户收费或通过商业合作、广告等方式开展经营。上述三个条件如有违反，文化部将不予受理该款进口网络游戏的申报，并按相关规定处理。这样一些具体程序我们将会在贯彻实施细则中予以具体的规定，原则上没有任何变化。　　记者：现在的《办法》中有没有针对SNS游戏的管理规定，如果没有，文化部下一步是否会出台相关规定？　　刘强：关于SNS游戏，根据《办法》第二条中网络游戏的定义，已经将其纳入。《办法》所称的网络游戏是指由软件程序和信息数据构成，通过互联网、移动通信网等信息网络提供的游戏产品和服务，其表现形式主要包括以客户端、网页浏览器及其他终端形式运行的各种网络游戏。按照这样一个定义，SNS只要通过信息网络进行传播、下载和娱乐，都包含在我们网络游戏管理暂行办法所调整的范围。　　新浪游戏：请问关于网游选择代言人方面有没有什么规定，有的代言人可能就涉及到比较低俗的状况，文化部对此有没有什么规定或者有什么法律规范？　　刘强：关于你的这个问题，实际上是涉及到《办法》中所规定的内容条款和规定。第一，针对网络游戏推广和宣传中存在的一些热点问题，文化部在办法第十八条作出了明确的规定。第十八条第二款指出“网络游戏的推广和宣传不得含有本办法第九条的禁止内容”，也就是说，不得含有本办法第九条“十不准”的禁止内容。第二，要求企业建立自审制度，明确专门部门、配备专门人员负责网络游戏内容和经营行为的自查和管理，保障游戏内容和经营行为的合法性。至于说具体的推广行为如何判定，各个企业和我们文化市场综合执法机构和文化行政部门会根据本《办法》第九条予以确认和管理。　　以上为新闻通气会全程实录，本次直播到此结束！