猖獗盗砂引发生态灾难已形成完整利益链条

本报记者 邢婷　　如果不是一场场“人祸”，这种产于海中，单个颗粒为0.063毫米以上，成分、外观与普通河砂并无二致的砂石，仍沉睡在公众的视野之外。　　这种近海砂矿资源(简称“海砂”)在我国分布广泛，储量巨大，是仅次于陆架石油和天然气资源、位居第二的海洋矿产资源。特别是陆架地区分布广泛的建筑用砂矿资源潜力巨大，具有资源利用的现实可能性。　　自上世纪80年代初伊始，伴随海砂广泛的建筑用途逐步被知晓、发掘，海砂被盗采、滥采的厄运便如影随形，时至今日，仍有日益猖獗之势。　　猖獗的盗砂引发生态灾难　　“上世纪80年代之前，国人对海砂的认识近乎一片空白，而当时英国、美国、加拿大、日本等国开发利用海砂已有几十年的历史。”中国地质调查局青岛海洋地质所副研究员原晓军向中国青年报记者介绍。他和他的团队自2002年起便开始实施“中国近海海砂及相关资源潜力调查”项目调查研究工作。　　在我国，第一次采砂热开始于上世纪80年代末90年代初，起初只是开发滨岸带或潮间带的海砂资源。从上世纪90年代中期开始，国外海上大型工程的兴建(如海上机场、游乐园)需要大量海砂，国内经济发展需砂量也非常巨大。与此同时，陆地砂矿开采引起耕地、水源地、植被破坏所带来的环境效应也越来越严重，陆地砂源逐渐减少。“国内外双重因素的刺激下，引发我国第二次海砂热。”原晓军介绍。　　与人们开发海砂的热情相伴而生的，是近乎疯狂的非法攫取。　　“虽然发现了一大批有开采价值的海砂矿床，但由于采矿权审批程序的严格，真正进行大规模开发的为数寥寥，多数都在小规模开采，并且无序的乱采、偷采的占多数。不仅造成了资源大量浪费、国家税收巨额流失，而且因此引发的环境问题也日益突出，海砂开发与其他海域使用功能之间的冲突也日益尖锐。”原晓军说。　　“1994年，当时青岛近海二号锚地的海水深度是7米见砂，到2009年，在海平面30米以下才能见砂。”山东省青岛市黄岛区政法委副书记倪建闽可谓十几年间盗砂恶果的见证者，而令其印象更深的是，二号锚地这片古沙丘还是国家二级保护动物文昌鱼以及面条鱼、梭子蟹的自然繁衍区，随着海砂被盗采，这些海洋生物的栖息环境遭严重破坏，数量急剧下降。　　青岛市黄岛区海监大队相关负责人曾目睹岸边渔民每船只能打捞七八百斤面条鱼、梭子蟹，而在十几年前，这个数字是三四吨。　　上世纪90年代末，原晓军曾到山东沿海某村庄勘察，之前据他了解，该地距离海滩约150米。到现场后，眼前的一幕让他震惊不已：因盗采海砂严重，海滩已退到不少村民的房屋前，甚至切断了村里道路，而这一切仅仅发生在两年之内。　　据中国青年报记者了解，盗挖近岸海砂曾使日照市的局部海岸线后退了100米；上世纪90年代末，由于滥采海砂致使烟台市长岛县发生溃堤事故，百余间民房倒塌。　　倪建闽介绍，距离盗采处仅三四海里的金沙滩一向以风景独好闻名，可谓黄岛开发区的旅游品牌，而因附近海域盗砂严重，金沙滩的沙子已经有减少趋势，完整性遭到破坏，这一旅游资源正遭受史无前例的威胁。　　利益链究竟有多长　　“如果不是巨额利润的驱动，盗砂者不可能铤而走险。”和盗砂者打了多年交道，在倪建闽眼中，这些人是不折不扣的“砂耗子”。据倪建闽介绍，根据目前所掌握的情况，盗砂行径已形成一条完整的利益链条。　　“一般每条盗砂船造价二三百万元到两千万元不等，扣除油费、人力成本以及挖掘机、吸砂泵、吸砂管道等设备费用外，盗采海砂几乎是零成本的。”倪建闽说。　　那么，令“砂耗子”们趋之若鹜的利润空间究竟有多大？　　青岛市黄岛区海监大队某执法人员向本报记者算了这么一笔账：目前他们所查获的最大的盗砂船造价为2000万元，船长将近70米，共有12台吸砂泵，两台挖掘机，船上有13名雇用人员。就是这样一艘船只，每次能挖3000多立方海砂，两小时挖满，平均每3天盗采一次。如果按照每立方60元售价计算，每次可盈利18万元，一年多就可收回全部成本。　　“当然，这并非海砂的最高价，用于填海造地的中粗砂在天津滨海新区的到岸价甚至已高达每立方近140元，扣除运费等成本后，每立方可净赚数十元。这就直接促成辽东湾东岸、西岸以及渤海湾南部的莱州、长岛等地的盗采海砂现象异常严重。”原晓军向记者透露。　　目前，在青岛市黄岛区薛家岛轮渡口附近的岸边停泊着4艘被查获的盗砂船。在现场，记者看到每艘船虽大小不一，但吸砂泵、挖掘机等设备一应俱全。这些船都是在吸砂时被查获的，因而每艘船都载有深浅不一的海砂，30多米长的吸砂管道盘亘在一船船白色的海砂中。不难想象，这些黑色管道是如何伸入大海的脏腑深处，在吸泵机的配合下，贪婪地攫取海洋的矿藏。　　“目前我们对盗砂船只，一经查获，立即没收，没收后的船只作为证物移交给司法机关。据了解，法院将经过拍卖程序对其进行处理，为防止船只再度沦为盗砂作业工具，法院将对拍卖人的购买用途进行密切跟踪。”倪建闽介绍。　　入刑罪名仍存争议　　难以遏制的盗砂现象，带给法学家的不仅是震撼，更多是思考。其中，这一行为究竟应不应当以刑法论处、以何罪名入刑成为关注焦点。　　刘惠荣，中国海洋大学法政学院教授、博导。从2007年起，这位长期专注于环境法研究的学者每年都会为中国海监的执法部门进行执法培训。在她的印象中，最早向她咨询盗采海砂相关法律问题的学员来自南方海区。此后，刘惠荣不无惊讶地发现，培训中越来越多的各地学员提到盗采海砂的案例，“可见这种案子在沿海各地出现的频率之高”。　　“在我国，无论是海域使用管理法，还是海洋环境保护法，均没有明确专条规定盗采海砂行为应承担的法律责任，这给执法带来法律上的空白。”刘惠荣说。　　2010年夏天，青岛市黄岛区委政法委专门邀请法律专家召开了一个小型研讨会，主题是盗采海砂行为应不应当入刑。与会专家来自山东科技大学、青岛科技大学、中国海洋大学等，作为与会者之一，刘惠荣回忆，此次研讨会召开的背景是当时烟台莱州已经开始引入刑法处理盗砂事件。“而之前，该问题在法学理论界一直没有得到关注。”刘惠荣说。　　相对于目前行政处罚并不足以遏制盗砂行为的现状，与会专家最终达成了盗采海砂行为应当入刑的一致看法，但究竟以何罪名入刑仍存在颇多争议。　　刘惠荣向中国青年报记者介绍，争议主要集中于3个罪名：非法采矿罪、盗窃罪、以危险方法危害公共安全罪。　　“盗窃罪的对象一般是公私财物，海砂是国家资源，应属于这一范畴。”刘惠荣称，鉴于盗采海砂现象之猖獗，很多法学家认为以盗窃罪论处偏轻。　　此外，刘惠荣认为，以危险方法危害公共安全罪论处，同样有失偏颇。“刑法中对危害公共安全罪的规定采取列举法，如放火、决水、爆炸等几种危害公共安全的行为，按照刑法秉承的罪刑法定的原则，在列举的行为中没有包括采挖海砂，那么它是不是属于未列举的呢？从我对法的理解，我认为这个口子不能随便放。如果任由裁判案件的人随意扩大解释的话，可能导致枉法裁判的后果。即使需要扩大解释的话，也应当由全国人大及其常委会进行解释，或者是作出司法解释，才可以适用。”　　“非法采矿罪主要依据的是我国的矿产资源法，未经合法程序、没有获得采矿权的采矿行为，应该适用这个罪名。但以上3个罪名都涉及到一个问题，即如何认定海砂的性质。”刘惠荣说。　　在刘惠荣看来，海砂具有两方面属性：资源属性和作为海洋生态不可或缺部分的生态属性。“盗采海砂以盗窃罪、非法采矿罪、以及以危险方法危害公共安全罪论处，其实主要针对的是海砂的资源属性，但这种行为带来更大的危害是破坏了海洋生态。因为海洋生态一旦被破坏，损害后果可能会持续扩大，且难以恢复。从这一点来看，我认为刑法应更加关注海砂的海洋生态组成部分这一属性。”　　行政执法“五龙闹海”　　除了刑事责任，非法采砂涉及的责任还有民事责任和行政责任。　　刘惠荣认为，从民事赔偿责任角度来讲，对盗采海砂行为进行民事赔偿追索的主体应当主要是国家。“除已经分配海域使用权的海域外，海砂的权属应当是国家的，但是在追究民事赔偿责任上，政府部门尚处于不作为状态。面对近乎猖狂的盗采海砂行为，我们政府行政执法已经疲于奔命了，更谈何民事赔偿责任的追究。”　　而行政责任，在刘惠荣看来是目前惩治盗采海砂行为最为现实的和直接采用的，主要是责令改正、扣押违法作业工具、没收违法所得，并处以罚款。　　“根据《青岛市海洋环境保护规定》，对此行为罚款最高限额是20万。但据我了解，一艘非法采砂船一晚上就能赚100万，它们往往是流动作业，即使是偶尔被抓到，没收了违法所得，其非法获利仍远远大于其成本。因此违法者经成本效益分析后大多会选择铤而走险，继续从事盗挖海砂行为。所以目前各地的行政处罚是远远不够的。”　　“从法律层面上讲，目前之所以关注对盗砂进行刑事责任追究，也正是因为行政责任惩治力度不够。”刘惠荣主张将刑事责任、民事责任、行政责任三种责任方式共用，很好地配置起来，以更加有力地打击盗采海砂行为。　　此外，海洋管理长期以来存在的所谓“五龙闹海”局面同样为人诟病。“执法部门太多，政出多门，而且由于行政区划的限制，使得对流动作案的非法采砂行为，各地执法部门难以发挥实效，所以最好应当实行区域联动。在本地区内，由有关部门实行联席会议制，由海监、公安、边防等部门共同行动，形成合力，有效打击非法采砂行为。”刘惠荣说。　　目前，青岛市黄岛开发区已在尝试各部门之间的联合执法，并取得一定成效。截至2010年10月，共出海60余航次，查获非法盗砂船11起，其中刑事拘留37人，逮捕5人，罚款60余万元。　　2010年10月，青岛当地媒体刊出一条“海砂‘回家’”的报道。报道称，黄岛开发区政法委联合公安、海洋与渔业局、边防大队等部门联合执法，将查获的两万余立方海砂返回到被盗海域。　　“其实还砂入海的只是少数，更多的海砂已找不到‘回家’的路。”原晓军不无忧虑地说。