利用PPP模式刺激民间投资

郭万达　　从去年年底我国推出4万亿元经济刺激计划以来，关于如何启动民间投资的话题就一直没有断过。今年5月未，有两件大事又一次激起了社会对民间投资的热情：一是国务院转发改委《关于2009年深化经济体制改革工作
意见》；二是《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》的发布。　　第一件事使社会将目光再次投注到长时期以来讨论的“打破垄断，刺激民间投资”的问题，第二件事被视为对民间投资开闸的信号。　　从今年1～5月份的经济数据来看，政府投资对经济的拉动作用确实已经在初步显现，但民间投资的热情似并没有激起。因此，如要避免出现“大W”或“小W”的宏观经济情景，下半年的关键是如何迅速有效地启动民间投资。　　国际经验表明，启动民间投资，公共部门和私营部门合作模式(Public-Private-Partnership)，即PPP模式，是一种比较有效的方式。今年1～4月间，笔者在英国爱丁堡大学参加 “金融与投资在低碳经济”研修班，其间有两个星期在苏格兰政府就金融服务政策问题进行了调研。苏格兰政府财政部官员重点介绍了筹备设立“苏格兰未来信托”(Scottish Futures Trust，简称SFT)的情况。据介绍，“苏格兰未来信托”将作为PPP模式来设计，并对传统的PPP模式进行了创新。　　据苏格兰政府负责筹备工作的财政部官员介绍， “苏格兰未来信托”初期作为一个非营利机构设立，其主要功能是为政府的公共服务提供一个金融平台，专注于基础设施的建设与投资。“苏格兰未来信托”第二期将设立“苏格兰未来信托公司”，吸收私营部门参与，以此为平台组建不同的基础设施的项目融资公司。　　“苏格兰未来信托”的基本功能包括：为提供公共服务的政府机构提供服务的资产；为提供公共服务的政府机构提供私人融资；通过聚集需求提供更便宜的金融服务；提供更专业的意见和规划支持公共部门的规划和提供基础设施投资项目；提供对基础设施进行投资的协调和协作；为公共和私营部门的市场参与提供一个论坛平台。　　作为信奉“自由市场经济”的苏格兰政府，为什么要由政府财政预算资金来发起设立专注基础设施的投资机构呢？主要有三个背景：　　第一，是苏格兰政府刺激经济、实现向“低碳经济”转型的需要。苏格兰议会正在讨论《气候变化法案》，提出到2050年减排80%的目标，苏格兰政府把对低碳经济的投资作为应对金融危机、刺激经济增长的重要手段。　　第二，是苏格兰巨大基础设施投资的需要。据苏格兰政府测算，未来十年，苏格兰的基础设施投资需求巨大，包括交通、能源、气候变化和水、环境、住房、学校、健康、体育在内的“基础设施”，总投资约370亿英磅。因此，需要设计一个机制，以调动私人资本对基础设施投资的积极性，满足苏格兰巨大的基础设施投资需求。　　第三，是提高政府财政投资效率的需要。苏格兰政府每年有10%左右的政府预算作为“资本支出”投资在基础设施。比如，从2009~2011年这三年的财政年度，苏格兰政府预算32.6亿、35.8亿、36.6亿英磅用于基础设施投资，同期，苏格兰政府预算中还有12亿英磅用于地方政府的投资。用好政府预算投资，提高基础设施的投资效率，是设立“苏格兰未来信托”机构的背景和出发点。　　在全球应对金融危机的背景下，苏格兰政府通过设立“苏格兰未来信托”机构，将财政预算资金转变为金融资产，从而发挥政府财政投资的杠杆作用，提高政府投资基础设施的效率，并通过PPP模式设计，调动私人资本的投入，帮助地方政府发行债券，以满足苏格兰对基础设施巨大的投资需求。　　我国近些年来，在公用事业的改革上，已经有很多省市通过PPP模式吸引了民间资本进入。实践证明，有些是成功的，但也不乏失败的案例。2007年～2009年，在北京和上海尝试了若干年的城市公交PPP就相继尴尬谢幕，PPP模式在我国是否水土不服呢？笔者认为，作出这种判断，未免过于武断。我们知道，PPP模式从19世纪开始，在全世界的桥梁、港口、轨道交通、供水、供电、燃气、电信、垃圾处理等多个领域得到广泛应用，成功的案例不胜枚举，说明模式本身没有问题。在目前情况下，更需看到PPP模式对民间资本的带动效应，而不是“因噎废食”，阻碍民间资本进入公用事业和基础设施领域。　　如何有序地引导民间资本进入公用事业和基础设施领域呢？本人认为以下两点是PPP模式在我国成功实施应该注意的：　　其一，PPP模式是公私合作模式的总称，其具体的模式还有很多，如服务合同、管理合同、租赁合同、特许经营、BOT、BOO、BOOT、股份制等。再具体到某个产业和某个领域，甚至一个特定地区的某个具体项目，都有一个具体的PPP模式与之相适应。因此，在运用PPP模式的过程中，要对特定领域PPP适合的具体模式进行深入细致的研究，审慎选择，杜绝“南橘北枳”的现象。　　其二，PPP模式成败的关键在于，是否建立了与多元化投资体制相一致的监管体制。在公用事业和基础设施领域，尽管通过PPP模式引入了民间资本，但并不能改变公用事业和基础设施的公共性质，而投资者的目标是追求投资收益最大化，在这种情况下，就需要建立相应的监管体制，在实现使用民间投资的基础上，保障公众利益不受损伤。　　[作者系综合开发研究院(中国·深圳)副院长，本栏目为本报和综合开发研究院(中国·深圳)联合推出]