首批资源枯竭城市转型之路

资源型城市虽具有普遍共性，但也各自走出了特色化的转型之路。本刊根据国家发展改革委目前正在组织进行的资源枯竭城市转型评估初步资料，整理归纳了包括煤炭类、石油类、森工类等不同类型资源枯竭城市的转型思路与经验。　　石嘴山　　转型背景　　石嘴山市是国家“一五”时期布局建设的10大煤炭基地之一，其工业总产值曾一度占宁夏工业总产值的40%以上。　　上世纪90年代后，伴随资源的逐渐枯竭，环境恶化、接续替代产业乏力、下岗再就业和贫困人口增多等问题逐渐显现。2002年，石嘴山市政府围绕“产业对接、蓝天碧水、民心工程”3大重点，启动了经济转型工作。　　主要模式经验　　石嘴山市充分借鉴国际、国内资源型城市产业正反两方面经验和教训，以政策支持为推动，以生态改善为条件，以产业持续为抓手，以民生改善为目的，进行了艰苦的探索和有益的尝试，取得了一定成效。　　一、做强优势产业支撑经济转型。其一是做好“接续”。立足现有资源优势和产业优势，对具有一定规模、技术水平先进、扩张愿望强烈的企业，支持企业通过技术改造，提高资源集约化利用水平，实现资源的保值增值。　　其二是发展“替代”。重点做大做强机械装备制造、新材料、能源化工3大产业，培育发展光伏产业、汽车装备制造两大新兴产业，大力培育发展重型矿山机械、稀有金属、金属镁、能源化工、光伏材料、汽车装备制造等优势特色产业集群。　　二、依靠科技创新保障经济转型。积极从政策、项目和资金上支持企业开展科技创新，目前，已形成了具有国际先进水平的高比容钽粉、超细级钽丝等生产技术，中色(宁夏)东方集团、西北奔牛集团2家企业被认定为国家级企业技术中心。　　三、狠抓节能减排促进经济转型。严格落实节能减排目标责任制。大力发展循环经济，按照产品之间内部循环、企业之间互补循环、产业之间链接循环的发展模式，建成了石嘴山循环经济示范区，培育了50多家循环经济示范企业。　　在取得重大成绩的同时，也应该清楚地看到，石嘴山经济社会的发展是典型的投资驱动型，经济社会的自我积累、自我发展能力还没有完全建立，支撑转型的经济基础还不牢固，接续替代产业尚未完全真正形成，突出社会矛盾和问题还没有得到彻底解决，石嘴山市经济转型正处在爬坡攻坚的艰难阶段。　　白银　　转型背景　　白银市是国家“一五”时期建立的有色金属原材料基地，曾创造了铜、硫产品产量和产值利税连续18年全国第一的辉煌业绩。　　上世纪80年代以来，白银主体矿山进入开采后期，铜资源大幅度减少。由于受到资源枯竭与体制转轨的双重制约，白银体制性、结构性、社会性矛盾日益突出。　　2005年以来，白银把推进城市经济转型提上重要议事日程，不断加大工作力度，为争取国家支持、加快推进城市经济转型奠定了坚实基础。　　主要模式经验　　白银市通过培育多元支柱产业、实施4大民心工程、解决民生突出问题、打造城市精神等一系列转型措施，遏制了经济下滑势头，保持了经济社会的持续稳定发展。　　一、坚持以经济转型为根本，带动社会、生态、文化全面转型。　　二、坚持产学研结合、政府推动和市场拉动结合、自力更生和借助外力结合、改造提升传统产业和培育发展接续产业结合。　　三、坚持推进“6个转变”。发展思路必须由程式化、一般化向抓项目、重载体转变，产业选择必须由主要依靠传统产业和初级产品向高新技术产业、资源原材料精深加工和新兴产业转变，开发方式必须由自我开发为主向借助外力求发展、全方位开放开发转变，产业布局必须由比较分散向强化园区、实现集群转变，资金投入必须由主要依赖国家投资向坚持国家、地方、银行和民间投资并举转变，环境建设必须由单纯提供优惠政策向注重改善基础设施、建设服务型政府转变。　　在全国首批资源枯竭城市中，白银市属于历史欠账最多、财力状况最差、生态环境最恶劣、面临困难最多的城市之一，纵向比虽然取得了明显成效，但与省内兄弟城市和全国同类城市相比，仍然存在很大差距。　　目前，白银市人均生产总值低于全国平均水平10063元，经济总量从甘肃省第2位下降到第4位。产业转型升级步伐缓慢，“两高一资”型工业结构没有大的改变，工业产出80%以上为能源、原材料和初加工产品。环境污染问题突出。部分资源型企业投入不足，装备落后，工业“三废”排放量很大。经济发展内生动力不足，各种生产要素紧缺，资金、人才等大量外流。　　大冶　　转型背景　　大冶因“大兴炉冶”而得名，有3000多年的采冶史，是全国闻名的青铜文化发祥地、中国重要的原材料供应地。建国以来，累计向国家提供铁矿石1.74亿吨、铜矿石1.32亿吨、煤炭3085万吨，贡献利税超过130亿元。　　近年来，在资源日渐枯竭的严峻形势下，2006年8月，大冶市提出了“以经济转型为重点，推动经济社会可持续发展”的战略。　　主要模式经验　　从大冶市推进城市转型的工作实践、推进措施和取得的成效看，大冶城市转型具有以下3个方面的显著特点。　　一、在经济增长方式上突出了3个“转”点。即企业由地下采掘向地面办厂转移，产业由单纯采掘业为主向下游延伸加工转变，产品由粗加工向精深加工转变。　　在大冶市3大主要开采企业中，铁矿、铜矿、煤矿开采企业由鼎盛时期的140家下降到62家，原驻大冶的国有大中型矿山由20多家下降到5家。而近几年规模以上制造业由2007年的78家上升到113家，净增35家。一大批矿山企业转向资源深加工，建成了山力板带、宏力数控机床等一批转型项目。大冶市制造业税收连续4年超过采矿业，机械制造业已成为大冶市的第一大产业。　　二、在生态恢复上突出了3个“重”点。即重点区域进行生态恢复规划，重金投入进行环境综合治理，重拳出击整顿5小企业。　　三、在关注民生上突出了3大“亮”点。即大资金投入，充分保障人民群众利益；大面积建设居民还建楼，充分保障百姓居有住所；建设大园区大项目，充分保障劳动力就业。　　过去，大冶市企业和地方政府自身积累严重不足，错失了发展接续替代产业的最佳时机。列入国家首批资源枯竭城市后，虽然经济社会得到了长足发展，但由于只有短短的4年时间，资源逐步枯竭造成的一些经济社会问题仍然突出。　　一方面主导产业衰退，接续替代产业仍在成长之中，增长后劲不足；失业贫困人口增多，保障压力较大；生态治理任务艰巨。　　另一方面，在城市转型工作中，地方政府和企业之间统筹协调的难度较大，资金瓶颈制约突出，争取项目的渠道狭窄。　　盘锦　　转型背景　　上世纪70年代，盘锦因为辽河油田的开发建设而迅速兴起。辽河油田是我国第3大油田。1995年，其原油产量达到1552万吨峰值，随后便步入递减期。大批职工从油田转岗流向社会，就业矛盾逐渐加大，而长期石油开采对生态环境也造成了潜在威胁。　　上世纪90年代后期，盘锦市委、市政府开始思考规划城市可持续发展的问题，“主动转型”成为唯一答案。　　主要模式经验　　盘锦市转型的功夫，可以归结为几个“转”字。　　一是在经济发展方向上“转”。盘锦地处渤海湾腹地，有着118公里长的海岸线，坚定了盘锦由“内陆型”经济向“海向型”经济转变的决心。以亿吨大港为目标全面建设盘锦港；加快建设特色农产品、石化产品和石油装备物流中心等现代物流网络；发挥距离优势，打通连接东北老工业基地和蒙东地区通道。　　二是在产业结构上“转”。重点转换产业支柱，尽快确立石化、石油装备制造等接续产业主导地位；优化产业组合，实现3次产业健康协调发展；提升产业层次，大力发展海洋工程、合成橡胶等战略性新兴产业。　　三是在增长方式上“转”。必须坚持集约发展，强化同类产业集聚、关联产业配套；坚持创新发展，增强发展内生动力；坚持绿色发展，积极发展低碳经济。　　此外还有社会管理以及体制机制上的转变。　　不过，由于受到国际国内经济形势和地区经济增长乏力、接续替代产业处于发育阶段、地方财力支撑不足等多方面因素的影响，盘锦市依然面临着实现可持续发展的严峻挑战，主要有：一是产业结构不尽合理，倚重资源性产业的发展格局没有得到根本改变。　　二是市本级财政形势依然不容乐观。长期以来，盘锦市本级财政收入的70%-80%来源于辽河油田，非油产业所提供的市本级财政收入仅占全市本级财政收入的40%左右。　　三是生态环境恢复治理任务依然十分繁重。地下水长期超采造成的咸水体入浸、海水倒灌和湿地等生态破坏问题没有得到根本解决。　　四是油气关联产业从业人数不断下降，城市功能不尽完善，第三产业发展速度还不够快，吸纳就业能力还不是很强，就业和再就业矛盾依然十分突出。　　白山　　转型背景　　白山市林木、煤炭、矿产等资源丰富，属典型的依托资源而建立的城市。在国家经济建设过程中，对国家资源能源供应、保障与满足国家经济建设需求作用显著。但由于长期开发，资源已近枯竭。地方经济发展陷入困境。与此相伴，下岗失业增加、民生保障短缺、生态环境退化等问题加剧。　　2006年6月，白山市被国家确定为煤炭、森工、矿产综合资源型城市经济转型试点城市。白山市政府始终坚持以“促进民生改善、解决遗留问题、维护社会稳定、推动经济转型”为重点，多渠道筹措资金，按照“保民生—保稳定—调结构—促发展”顺序进行资金投放，强力推进白山市战略性转型。　　主要模式经验　　4年转型发展过程中，白山市深入实施“生态立市、产业强市”战略，城市转型成效显著，经济发展企稳向好，社会民生良好改善，生态退化基本抑制，改革开放扎实推进，资源型城市问题得到了有效缓解。　　一、实施差异化竞争战略，推行产业多元化模式。坚持把产业结构调整转型置于资源型城市转型的核心位置，运用差异化竞争战略，创造高起点发展接续替代产业，加快以市场为导向、以科技为动力，改造提升传统产业，培育壮大新型产业，促进主导产业由单一化向多元化发展，清洁能源、木制品精深加工、矿产新材料、森林旅游、现代医药、绿色食品6大主导产业已初具规模。　　二、实施可持续发展战略，推行“转换＋延伸”模式。作为典型的综合性资源型城市，白山市以煤、林、矿等为主体的产业体系还将在未来一个时期内存在。白山市在转型过程中，强化科技支撑，延长产业链条，提高产品附加值，加快推进以低投入、低消耗和高科技、高回报、高端市场为特征的优势资源开发进程，迅速跨过传统产业发展初级阶段，走“产业转换＋产业延伸”的发展道路。　　三、坚持以人为本，着力解决社会问题。白山市坚持以经济转型推动社会转型，每年新增财力的70%都用于改善民生。　　但是，由于白山市资源型城市问题积重深厚，再加上金融危机的影响以及地处边疆的区位劣势，白山市转型发展仍存在信贷融资、林权改革、资源税改革、下岗失业后续保障等诸多困难与问题。