英国北岩银行挤提事件及处理对我国金融安全的启示

必须高度关注金融风险的跨市场和跨行业传播 金融稳定是一项系统工程，应加快建立我国金融稳定协调机制统一监管并不一定是唯一选择，监管本身也不应该没有约束金融风险处置必须稳妥且有助于增强公众信心加快建立行之有效的存款保险制度，完善我国的金融安全网 去年9月中旬发生在英国的北岩银行挤提事件已经过去半年，北岩银行也已从多方寻求市场化重组转而准备实行国有化。由于该事件是英国自1866年以来首次发生的银行挤提事件，不仅严重影响了伦敦的国际金融中心地位，而且在一定程度上影响了英国的自由经济国家形象。 从表面上看，通过政府承诺确保北岩银行所有储户的存款安全，事件已经平息下来。实际近半年来，英国政府及社会各界围绕北岩银行问题产生的原因、风险处置过程中的经验教训、英国金融监管体系暴露出的问题以及下一步的改革措施等展开了一系列的调查和反思。英国议会自去年11月开始，抽调不同党派的多位金融与法律专家，对北岩银行经营情况及挤提过程、英国金融服务局（FSA）监管失职和英国存款保险制度的缺陷展开深入调查，于今年1月底形成了名为《北岩银行挤兑》的调查报告（简称《报告》）。由于《报告》忠实反应了英国议会对上述问题的看法及对下一步金融改革的建议，很可能会在不久的将来据此形成新的法律。作为一个老牌的金融大国和强国，其在此次银行挤提事件中的经验教训值得我们认真研究和总结，以不断完善我国金融体系，防范和化解金融风险，特别是跨市场和跨行业的系统性风险。 北岩事件爆发的原因 北岩银行冒进的商业模式和薄弱的内控制度是问题产生的根本原因。北岩银行1997年10月1日进行公司制改革，97年底合并总资产仅158亿英镑。在过去十多年中，该行资产以每年20％左右的速度增长，2006年底合并资产达1010亿英镑，其中89.2%的资产是住房抵押贷款，已成为英国第五、苏格兰地区第二大的住房抵押贷款机构，并于2001年9月入选伦敦富时100指数。如此快的增长速度并未降低其资产质量，过去十多年来该行的不良贷款率仅为业内平均水平的一半，这也坚定了该行采取扩张式经营模式的信心。 从负债方来看，北岩银行资金来源中50％来自资产证券化，大大高于英国银行平均7%的证券化融资率，平均期限3.5年；10％来自资产担保债券，平均期限7年；批发市场拆入资金占25%，其中近一半资金的期限不足1年。为实现高速增长，北岩银行从批发市场上大量拆入资金，并于1999年采取了“分销源头”的融资模式。在这种模式中，银行不再将贷款持有到期，而是将贷款卖给投资者。该银行通过将抵押贷款打包，并将打包的抵押贷款作为进一步融资的抵押物——即“资产证券化”过程，使其资产负债表上的贷款实现了风险隔离。 2004年，北岩银行引入了“资产担保债券”，即银行本身持有资产并据此发行资产担保债券。这样虽可以使银行在获得市场融资的同时仍可享受较高的贷款收益，但也加大了银行自身的风险暴露。 相对于金融市场的大额融资显著增长，北岩银行的小额零售存款业务发展缓慢，低于其他很多金融机构的水平，使得银行过于依赖市场融资，缺乏相对稳定的资金来源，一旦金融市场发生较大波动，很可能出现流动性困难。英格兰银行在07年4月发表的金融稳定报告中指出：“如果市场上流动性减低，银行越来越多的批发性融资就会面临潜在风险。”然而北岩银行并没有及时调整战略，甚至在07年上半年发放了全英国最多的住房抵押贷款。随着2007年初开始爆发的美国次贷危机逐步向全球蔓延，全球范围内的流动性短缺很快从两个方面冲击了北岩银行，使其应对信贷市场资金紧张的措施无法见效。一方面，是不存在所谓的“品质飞跃”，即在资金紧缺的市场上，低风险的高信用资产亦无法吸引资金，而北岩银行误以为高质量资产可以维持其流动性。另一方面，北岩银行未能预见到其所有的融资渠道会同时关闭。北岩银行虽根据监管部门的要求对加快完善我国金融体系，切实防范系统性风险经营情况进行了压力测试，但对于流动性风险的测试显然并不充分。北岩银行采取高风险、不计后果的经营战略，在缺乏足够存款保险的情况下，未能安排可靠的方案覆盖风险，片面依赖中短期批发性融资，在2007年8月国际资本市场冻结后，该行已无法满足流动性的要求，最终导致了挤提事件的发生。其董事会对此种经营策略的形成显然负有主要责任，而银行流动性管理及风险控制不力则是挤提事件的直接原因。 金融监管不力导致北岩银行的风险未能及早纠正。作为包括北岩银行在内的金融业唯一监管机构，FSA拥有广泛的监督检查权力。从形式上看，FSA将北岩银行列为严密监督对象，采取全面风险评估方法外，在过去两年中对北岩银行的监管还包括： 同公司讨论战略和经营发展，监测市场动向，评估风险测评的有效性，观察财务金融数据、管理层回报和管理层信息，并根据公司和金融服务管理局核定的风险水平配比公司的资本需求等。但这一切并没有避免挤提事件的发生。北岩银行事件的突发使得FSA因对北岩银行的监管宽容和失职而受到广泛指责。英国议会的调查报告显示，FSA至少在以下几个方面出现了严重的监管失误：首先是在北岩银行一系列问题爆发前，忽视了两个重要的脆弱性信号，即该行异乎寻常的扩张速度以及自2007年2月以来的股价大幅下跌。其次是在发现问题后，还于2007年6月29日豁免该行按照巴塞尔新资本协议计算资本充足率，使其在资本不足的情况下能够维持甚至继续扩张业务。三是对北岩银行的流动性监管不足。虽然目前没有关于流动性监管的国际标准，但巴塞尔新资本协议的第二支柱“监管部门的监督管理”中对于流动性监管有着明确要求。四是在日常监管中存在监管宽容现象，包括对北岩银行压力测试结果不满意却未告知该行，以及对高管人员任职资格审查不严等。 风险处置不当导致了挤提事件的发生。挤提事件发生前一个月，FSA将该行的风险状况通报英格兰银行（英国中央银行），希望英格兰银行能向该行提供流动性支持。当英格兰银行最终决定向北岩银行提供紧急流动性支持时，遇到了政策透明度的挑战。根据2005年欧盟发布的市场操纵指令（MarketAbuseDirective）规定，中央银行若暗中向金融机构提供支持，其行为涉嫌操纵市场。此外，救助前北岩银行股价已不断下跌，按交易所对上市公司的披露要求，北岩银行获得重大融资必须披露。因此，英格兰银行在提供资金的当天将信息予以披露。此次资金援助是英格兰银行自1997年以来第一次向商业性机构提供直接融资。由于英国长期以来奉行严格的市场纪律原则，需中央银行救助的机构往往市场形象会受到影响。这次情况也不例外，中央银行救助的消息发布后，不仅没有增强存款人的信心，反而使更多人对北岩银行产生了不信任，迅速加入到取款队伍中来，直接引发了大规模挤提事件。 “付款箱”式的存款保险制度没有起到维护公众信心的作用。北岩银行挤提过程中，许多客户致电英国存款保险机构，关注其存款保障问题。存保机构在其网站上发表声明称：“英国存款保险机构是英国金融安全网的最终屏障。我们仅在受到保险的机构不能支付其债务时介入。 目前，北岩银行的情况并不是这样。根据监管机构的判断，北岩银行具有清偿能力，资本超过监管要求，贷款质量良好。“几乎没有发挥任何作用，发而因其保额过低（每个存款人将只能从银行获得2000英镑的全额赔付及最多3.17万英镑的补偿）及赔付时间较长（约为6个月），加重了储户的恐慌心理，最后不得不由财政大臣代表政府向北岩银行的所有存款人承诺其存款安全，事实上宣布了英国现行存款保险制度的失败。英国存款保险机构是典型的”付款箱“，在机构设置上对FSA负责，缺乏独立性，信息来源完全依赖FSA，功能也极为有限，不能有效发挥补充监管的作用。 北岩事件对我国金融监管的启示北岩银行挤提事件暴露出英国金融体系存在的诸多问题，反映出现代金融业特别是银行业存在的脆弱性。从中我们可以总结出一些有益的启示。 启示一必须高度关注金融风险的跨市场和跨行业传播北岩银行本身并非传统意义上的经营不善，与美国去年初以来大量倒闭的住房抵押贷款机构客户大量违约不同，其资产质量至今仍是比较高的。但是，由于其资金来源过于依赖金融市场，加大了其脆弱性和对市场的敏感性。 北岩银行事件充分体现了金融风险具有跨市场和跨行业传播的特点。次贷危机将风险由美国的住房信贷市场转移到债券市场和金融衍生产品市场，又通过资本的流动将风险扩散到英国金融市场，导致英国市场信心逐渐丧失，流动性趋紧，最终影响了高度依赖英国金融市场的北岩银行。 从受影响的机构来看，最先出现问题的是美国非银行性质的住房抵押贷款机构，接着卷入的有包括私募股权和对冲基金在内的各类基金和投资银行，北岩银行则属于受到次贷危机第三波影响的银行业机构。次贷危机如进一步恶化并对美国的实体经济产生较大影响的话，更多的银行及非银行金融机构将会遇到麻烦，成为受次贷影响的第四波机构。 今后一段时间里，我国金融市场将越来越开放，金融产品的创新也将加快，金融业综合经营的试点不断扩大，金融机构走出去的战略逐渐开始实施。实践证明，高度发达的金融市场和金融衍生产品在提高效率、降低交易成本的同时，也会放大风险，导致风险传播路径更多、范围更广、速度更快。在此背景下，我国金融机构所面临的风险将更加复杂，必须高度关注跨市场和跨行业的风险，防止风险的传染和扩散。 启示二金融稳定是一项系统工程，应加快建立我国的金融稳定协调机制北岩银行事件表明，不仅金融市场或金融行业出问题会导致金融不稳定，单个具有系统重要性的金融机构出现问题时同样会引发金融不稳定。英国现行的金融稳定框架是由1997年10月发布的《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》确立的，核心是设立一个由三方代表组成的金融稳定常务委员会。谅解备忘录提出了三方分工协作的四个指导原则，即明确责任、充分透明、避免重复、共享信息等。 但此次北岩银行事件反映出英国金融稳定机制设计上存在缺陷，落实上也不够到位。特别是负有维护金融稳定职责的英格兰银行事前掌握信息有限，难以准确判断并迅速做出决策。 我国金融业目前实行分业监管，监管部门负责日常监管，中央银行依据《中国人民银行法》履行维护金融稳定的职责。但法律没有明确我国金融稳定的目标及维护稳定的手段和工具，操作性并不强。 由于缺乏包括财政部门、中央银行和监管当局在内的金融稳定协调机制，遇到问题时只能采取一事一议的方式。这样虽可解决个别机构的风险处置问题，但若遇到系统性风险，很可能会出现英国处置北岩银行危机时面临的低效率及相互扯皮现象。由于我国金融市场没有完全开放，金融业特别是银行业并没有真正遭受过大的冲击，抵御系统性风险的能力并没有经受过检验。随着我国金融改革的不断深化以及对外开放程度的逐步扩大，应未雨绸缪，及早建立起包括有关各方在内的金融稳定协调机制，以应对日益具有现实性的系统性风险。 启示三统一监管并不一定是唯一选择，监管本身也不应该没有约束 我国目前实行的是银行、证券和保险的分业经营和分业监管，尽管曾有学者建议，为应对金融业综合经营的发展趋势，应该实行统一监管，但在今年“两会”上提出的政府机构改革方案中并没有涉及金融业的大部委制。统一监管在一定程度上可以使三个行业的监管标准保持基本一致，有助于鼓励金融机构开展综合经营，同时也相对容易发现跨行业的金融风险。然而，英国的教训也表明，没有外部约束的统一监管也容易导致监管不到位或出现监管宽容。英国议会在其《报告》中多次提到了“创造性紧张”（creativetension）一词，用以描述美国所采取的多头监管的有利之处。不同监管机构之间职责的相互交叉的确有重复监管之嫌，但却让监管机构在相互竞争和监督中提高了效率，取得了良好效果。 《报告》认为，这一安排在美国起到了重要作用，保证了监管环境充满活力，建议为增强英格兰银行维护金融系统稳定的能力，可赋予其新的权力以补充其已有的流动性监管职能及公开市场操作，同时也可以加强英格兰银行对单个银行流动性的了解。这些新权力包括：进行面向未来的分析，尝试识别金融系统发展的趋势和潜在的风险，加强对单个金融机构及整个金融系统两方面的风险测试技术，采取必要措施以保证金融机构对有关预警足够重视，通过分析和监管措施来保护存款保护基金等。 英美两国实践表明，无论是否存在监管交叉，遇到系统性风险时，监管当局与中央银行的沟通和协调均必不可少。如果事先的信息共享较为充分，协调成本会低一些。事实上，适当的监管交叉不仅有助于监管当局之间的相互监督，而且有助于及早发现和化解金融风险，由此增加的交易成本远小于风险一旦爆发对社会造成的巨大损失。 启示四金融风险处置必须稳妥且有助于增强公众信心 金融业特别是银行业具有风险传染的特性，金融风险处置必须考虑到公众的敏感性以及信号效应（stigmatisation）问题。所谓信号效应是指金融机构一旦寻求央行支持，即使是由于一些偶然的操作因素而非流动性危机，公众仍然会以为相关机构发生了重大问题，由此带来投资者的恐慌，导致金融机构对于寻求央行支持心存疑虑。英格兰银行在9月14日宣布对北岩银行进行救助后，反而加剧了挤提现象，这也导致了英格兰银行在9、10两个月向市场提供拍卖贷款时没有收到投标。 金融机构为了避免市场对其产生不好评价而惧于向央行寻求支持，这不仅是英国面临的问题，信号效应在全球范围普遍存在。美联储为了消除信号效应的影响，在最近几次大规模向市场注资前，通过各种方式打消市场及各机构的顾虑，以实现其稳定金融市场的目的。这说明随着近期金融市场动荡的加剧，金融危机爆发的可能性越来越大，各国监管当局在防范道德风险与维护金融稳定之间已经越来越倾向于后者。考虑到我国金融机构的市场退出并不普遍，公众的金融风险意识不强，在金融风险处置实践中，除要防止信号效应的影响外，还需重点关注个别中小机构关闭时可能对其他同类机构产生的连锁反应，增强公众信心，防止风险的传染和扩散。 启示五加快建立行之有效的存款保险制度，完善我国的金融安全网 英国在北岩事件后重点反思了其存款保险制度存在的缺陷，并组织专门的考察团赴美国取经，提出了重建其存款保险体系的建议。我国目前已经建立了证券和保险业的投资者保护制度，但在金融体系中占据绝对主导地位的银行业尚没有建立市场化的补偿机制。 根据温家宝总理所作的《政府工作报告》，我国今年将建立存款保险制度。作为一项制度性安排，这项改革无疑要比任何单一金融机构的改革重要得多。 从北岩事件以及国际存款保险发展的实践来看，要想真正有效提升金融安全网的作用，应建立功能相对完善而非“付款箱”式的存款保险机构，赋予其履行职责所必要的手段，确保其有独立识别风险的能力，在发挥风险补偿功能的同时真正起到补充监管的作用。 （本文作者为中国人民银行金融稳定局副局长）