中国慈善立法春潮涌动

一些地方在慈善立法上的纷纷试水，也许正是预示着我国慈善事业走向春天的“报春花”　　文 | 本刊记者 熊静如　　早在2005年，我国慈善法的起草工作就已正式启动，但时至今日，酝酿多年的慈善法却千呼万唤不出来，慈善法草案仍处于漫长的讨论之中，何时正式颁行难以确定。　　就在讨论酝酿慈善法的几年间，我国慈善组织有如雨后春笋一般，呈现出惊人的高速发展态势。面对日新月异的慈善事业格局，现有的相关法律法规由于管理效力不足，越发显得捉襟见肘。　　慈善机构迅猛发展，上位法却斟酌不定。在此局面下，一些地方纷纷开始摩拳擦掌，跃跃欲试，力图为中国民间慈善组织创造更广阔的空间和舞台：2010年1月，《江苏省慈善事业促进条例》在江苏省人大常委会获得高票通过，成为我国首部地方性慈善法规。其后的短短一年间，湖南、上海、广东、深圳等城市陆续在地方性慈善立法方面作出了不同程度的尝试。一股“慈善立法潮”已悄然形成。　　立法迫在眉睫　　尽管早在2005年民政部就已经正式启动了慈善法立法工作，却迟迟没有正式出台。目前，我国涉及慈善事业的相关法律条文多而不专，散见于《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等法规中，但相互之间缺乏协调配套，操作起来往往显得范围模糊、效力低下。　　同时，在2008年以来我国慈善事业高速发展的“相形”之下，现有的慈善事业相关法律法规难免“见绌”。双重管理、免税优惠政策模糊、志愿者缺乏保障、公示监督体系不完善等种种问题，无不困扰着正处于上升时期、雄心勃勃的中国现代慈善事业。　　此外，与西方发达国家相比，我国的企业和个人捐款热情低，专业性慈善团体少，慈善团体鱼龙混杂、管理混乱、缺乏公信力，而一些优秀的草根NGO却募捐受限、生存艰难，还有一些亟待扶持的事业和群体，也往往得不到有效的保护。　　总体看来，在慈善立法不健全的背景下，我国慈善事业所面临的问题主要有以下几个方面：　　首先，慈善组织准入门槛太高。　　根据我国《基金会管理条例》规定，全国性公募基金会的原始基金不得低于800万元，地方性的不得低于400万元，非公募基金会不得低于200万元。而在实际操作中，还有最重要的“一道坎”需要迈——成立时必须有业务主管部门的书面同意。也就是说，基金会必须为自己找到一个可以挂靠的政府业务主管部门，否则就是“黑户”。根据民政部民间组织管理局副局长杨岳的说法，截止2010年底，全国基金会的总数已超过2000家，而实际上，很多草根慈善组织是以工商注册或者其他形式存在着，属于募捐受限、得不到保障的“慈善黑户”。　　其次，慈善监管不足，公信力不高。　　在现有的《基金会管理条例》中，对于基金会的运作包括受赠财产的使用和监督方面，都没有明确可操作的规定。基金会在业务上受各自主管单位的监督，内部管理往往较为松散。基金会的信息透明也没有真正落到实处，“玻璃口袋”的打造还有很长的路要走。前不久，上海红十字会的“万元大餐”风波引起一片舆论哗然，使得原本就对慈善机构信心不足的中国公众，越发担心自己捐出的钱是否真的完成了最初的善良愿望。　　第三，税收优惠政策不够完善。　　目前，针对慈善捐款的税收优惠政策模糊不清、力度不足，而现有的免税政策也只针对政府指定的屈指可数的几家慈善机构，远远达不到对于慈善募捐的鼓励效果。　　“春天”还有多远？　　可以想见，一部综合慈善法的出台，必然会对整个中国慈善格局产生重大影响。而纵观新中国成立以来的制度变迁，多是在宪政框架内的阶段式演进，一些地方上的慈善立法尝试，无疑将成为我国慈善事业走向规范有序的春天的“报春花”。　　按《江苏省慈善事业促进条例》规定，取得募捐许可的公益组织均有资格对公众募捐，体现出对目前官办慈善体系的挑战，或将打破公募权被少数几家具有政府背景慈善机构垄断的格局，使之更多地扩散至民间公益组织。　　《湖南省募捐条例》则明确地将公益慈善的涵盖内容从扶贫济困扩大至科教文卫体以及环保事务。这就意味着，我国慈善机构将与政府职责产生差别化，进而逐渐与国际现代公益理念接轨，不再只专注于一些本属政府管辖范围的社会福利和扶贫发展事务。　　此外，正在酝酿中的《广东省慈善事业条例》、《上海市社会募捐条例》以及深圳《非营利组织法》，也纷纷将目光集中在了突破双重管理体制和建立有效监管规则之上。　　多年来，“慈善事业的根本大法”在学界和业界的千呼万唤下就是不出来，究其原因，乃是各方对于政府与慈善的分野难以界定，在政府该如何管理民间组织、管理到什么程度、双方工作交叉的领域应如何协调等问题上，依然存在不小的争议。　　如果永远只清谈而不实际操作，就难以获得突破性的进展。而在此轮“地方慈善立法潮”的背后，我们已分明感受到政府迫切改革的意图。就连尚未在慈善事业立法层面有大举措的全国政治中心北京，也于近期抛出了一个“重磅炸弹”：据北京市民政局2011年度工作会议透露，工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类社会组织，可以到民政部门直接登记，而不必像以前那样寻找业务主管单位。在管理监督配套制度尚不健全的情况下，北京如此大胆地放开准入门槛，无疑是为我国的慈善立法进程注入了一针强心剂。　　有理由相信，各地方摆脱路径依赖的突破性尝试，必将为我国慈善法的最终出台带来极为有益的借鉴，促使慈善法的进程向前跨出一大步。若要问全国性的慈善法离我们还有多远？“待到山花烂漫时”，那些如今迎风初绽的花蕾，便可在花丛中共同妆点中国慈善事业的“春天”。