资源型城市绸缪长效机制

未来政策将不再仅仅针对已经界定的44座资源枯竭城市，而是站在新的高度上，以全国所有资源型城市为对象，绸缪全局　　文/本刊记者 刘斯斯　　2010年中央财政对首批资源枯竭城市的财力性转移支付到期，鉴于转型任务的长期性，地方政府普遍期待后续政策，并冀盼政策可长期有效。　　事实上，今年3月5日，全国人大十一届三次会议已经将健全资源型城市可持续发展长效机制列为2010年13项重点处理建议之一。而10月由国家发展改革委牵头进行的首批资源枯竭城市转型评估的目的之一，即为后续政策的出台打基础。　　国家发展改革委东北振兴司副司长彭会军在接受《中国投资》采访时表示，后续政策将包括《资源型城市可持续发展条例》《全国资源型城市可持续发展规划》“资源型企业可持续发展准备金制度”以及其他财税政策，目前这些政策正在密集研究之中。　　由此可见，未来的政策将不再仅仅针对已经界定的44座资源枯竭城市，而是站在新的高度上，以全国所有资源型城市为对象，绸缪全局。　　政策重在长效机制　　在地方政府看来，国家政策的作用应当体现在更多的政策优惠和项目支持上。萍乡市政府在其指导转型工作的一份文件中指出：国家对转型城市的支持主要是财力性转型支付、优惠政策和重大项目。他们认为，在中央和省政府的支持下，可以极大地改善转型城市的基础设施及投资环境。　　该文件进一步分析称，国家对于转型城市的支持，主要是发挥激励和引导作用，激活城市各类生产要素，甚至城市周边及更大范围内各要素，使之进行大规模、深层次的流动和重组。这是一个不断消除现有体制机制弊端、打开全新局面的过程。　　中科院地理所经济地理与区域发展研究室副主任张文忠对于国家政策的指向，也表达了类似的观点。他认为，要解决资源枯竭城市面临的种种问题，光靠国家每年几亿元的投入是不够的。地方政府应在政策大方向的指引下，加快建立针对各自发展情况的良性机制。　　以萍乡2009年率先对煤炭企业开征可持续发展专项资金为例，张文忠认为这是一项很好的尝试，值得推广。“从一个地方挖走了多少资源，就要相应地做出补偿”，他总结道。　　当前，资源税与“资源型企业可持续发展准备金制度”被认为是解决资源型城市发展问题的两大重要机制。前者已在新疆等西部地区率先改革试点，而有关“准备金”由谁主导、如何使用、使用的主体等问题，仍有争议。　　若进一步考察国外的政策经验，法律法规作为明确政府和企业在资源开发领域权利和义务的重要手段，可说是解决资源型城市可持续发展的治本之策。　　德国矿山法对矿区开发、复垦及资金来源等方面都做出明确规定，如要求企业必须预留足够的复垦专项资金，对因开矿所占用的森林、草地进行异地等面积的恢复，对开挖出来的土壤要分表土层和深土层分类堆放，矿水抽出后需经处理才能排放等。　　此外，除全国性的法律外，也可为资源枯竭城市做出单独规范。德国的鲁尔地区在转型中，曾经制定了德国历史上第一个法律上正式生效的区域整治规划，并在环境保护、煤矿开发、投资援助、区域整治等法律法规中，为鲁尔开出特例。　　地方政策设计可巧辟路径　　由于背负了沉重的历史包袱，资源枯竭城市多反映财政困境较为突出。为解决这一问题，除资源开发补偿机制的建立外，地方政府也做出了其他探索。　　焦作市通过建立融资平台、壮大担保公司、推进资本运作，以多渠道发展的方式为城市转型筹集资金。具体包括整合组建了注册资金90亿元的市投资集团，与中国平安资产管理公司签订100亿元的战略框架合作协议，与11家银行签署355亿元的金融合作协议。目前，全市中小企业担保公司已达27家，并成功引进中信银行、光大银行、交通银行等域外股份制商业银行。　　另一方面，因为国家相关优惠政策的实施，转型城市成为特殊的投资“洼地”，对外部各类资源的吸引力有所提升。　　专家建议，地方政府在积极争取大型企业入驻的同时，还应大力发展中小企业，在为大型企业提供配套服务的基础上，形成产业聚集，从而提高整个区域的竞争能力。在政策上，应为民营企业和中小企业发展提供优惠贷款和信用担保，帮助企业开展技术创新、改造和技术引进等具体工作。　　除了以上几点，地方政府在其他政策设计上，也可以开放思维，巧辟路径。　　以日本北九州市为例，在过去重工业污染极为严重的情况下，政府也从没有鲁莽课收重税，或搬迁企业。在精确测量污染状况、进行科学评估之后，市政府逐个与工业企业达成防止环境公害的协议。这一经验表明，只要政策设计得当，产业发展、环保减排、技术创新、保护就业等目标完全可以同步实现。