中美内控制度监管理念的核心区别与联系

中美两国对规范上市公司内部控制均极为重视，然而，两国不论在监督规定上，还是在公司内部控制框架上，差异均十分显著，可资借鉴者甚多　　文/宋国良 张笑梅　　美国《萨班斯—奥克斯利法案》(以下简称《萨班斯法案》)已于2006年7月15日开始对年销售收入在5亿美元以上的海外企业正式生效。如今，诸多在美上市的中国企业正在经受该法案的严厉考验。华能国际、中国网通、中国人寿等在美国上市的中国公司相继获得审计师出具的“零缺陷”内部控制审计报告。为满足《萨班斯法案》的要求，中国网通近三年时间里先后动用了集团十余万员工参加各级内控管理培训。　　一直以来，中国公司在内部控制方面相对其他一些大型跨国公司都显得薄弱。2004年3月，中国人寿因财务违规行为被股东提起了集体诉讼。而在2005年前两个月，更是连续有UT斯达康、中航油、前程无忧网站、新浪等数家公司在美遭遇“提供虚假信息”和“隐瞒重大事实”的集体诉讼。　　中国从2002年初发布《上市公司治理准则》到2006年9月28 日出台《深圳证券交易所上市公司内部控制指引》， 作了比上交所内部控制指引更为详尽的规定。高密度的政策出台， 表明了我国对内部控制制度建设的重视程度。　　由此可见中美两国对规范上市公司内部控制的重视及努力。然而，两国不论在监督规定上，还是在公司内部控制框架上，差异均十分显著。　　相关规定比较：对管理层的约束　　《萨班斯法案》抑制了上市公司造假的动机　　萨班斯法案在会计职业监管、公司治理、证券市场监管等方面作出了许多新的规定，完善了现行美国法规在处理虚假财务报表、虚假财务审计、销毁财务证据等方面的漏洞。　　《萨班斯法案》最为鲜明的特点，即以立法的形式，对上市公司管理层加以约束。《萨班斯法案》对违法行为的处罚措施极为严厉，如，“故意进行证券欺诈的犯罪最高可判处25年入狱。对犯有欺诈罪的个人和公司的罚金最高分别可达500万美元和2500万美元。”　　国内的司法约束仍然不足　　上交所、深交所内部控制指引被业界称为中国版的《萨班斯法案》。内部控制指引是根据法律法规及规范性文件和证券交易所股票上市规则的规定而制定的。虽然要求上市公司强制执行，但是内部控制指引毕竟只是行政监督性质的规定，并无法律效力，所以并未对违反内控指引要求的行为作出如何处罚进行相应的规定，而且在司法监督体系中也并未有法律条文对内部控制指引作出回应性的民事、刑事处罚规定。缺乏法律支持的内部控制指引与美国立法形式的《萨班斯法案》形成了本质区别。由于缺乏对违法违规事件责任人的事后处罚，对违法违规行为难以形成威慑力。　　相关规定比较：公司管理层的监督职责及信息披露　　《萨班斯法案》对在美上市公司的影响不仅集中在企业增加成本完善内控制度上，其实《萨班斯法案》真正的核心是对公司高管，尤其是CEO、CFO施加的严苛刑事处罚，它真正要改变的是社会对企业高管的态度，将管理层的收益、责任和风险相结合。从短期看，它使企业增加了成本，而股东的监督成本由于对企业内部控制的有效性的信任而减少。　　上交所内部控制指引则在《总则》中明确指出，“公司董事会对公司内控制度的建立健全、有效实施及其检查监督负责，董事会及其全体成员应保证内部控制相关信息披露内容的真实、准确、完整。”内控指引所强调的检查监督规定，是对企业内部控制体系中加入的更多风险管理因素之后有效的回应，使企业的内部控制风险管理体系由风险识别上升到风险管理阶段，并通过监督机制保证企业能够在内部控制中发现缺陷并及时予以改正，这样就在一定程度上减少了公司的所有者和管理者分离所造成的“信息不对称”问题，使管理层与股东的利益达到更大的一致。　　上交所内部控制指引框架在董事会、公司高管关于内部控制的监督职责和信息披露方面与《萨班斯法案》最关键的两个条款“第302节：公司对财务报告的责任”和“第404节：管理层对内部控制的评价”实现了一致，表明我国已经向国际先进内部控制规定看齐，并结合中国企业的自身情况，对国外先进的上市公司内部控制规定进行了有益的借鉴。　　COSO框架及《上海证券交易所上市公司内部控制指引》比较分析　　美国是进行内部控制理论研究历史最为悠久的国家。在1985年由五大会计职业团体组成反虚假财务报告委员会，并耗费两年时间对财务舞弊问题及成因进行调查，在1992年发布定稿的报告《内部控制——整体框架》，即COSO报告；又于1994年对内部控制的概念进行增补。但是，理论界和实务界还是认为该内部控制框架有些局限性，如对风险强调不够。因此，COSO委员会于2004年10月，在1992年报告的基础上，结合《萨班斯—奥克斯利法案》的相关要求，发布了企业风险管理框架(ERM)，将内部控制全面纳入企业的风险管理范畴。　　内部控制指引除了对公司管理层的监督职责及信息披露等方面作出了规定之外，重要的突破便是对内部控制体系有了完整的规定，并借鉴了COSO报告的最新成果。　　结论及启示　　我国现今对上市公司内部控制的相关规定与美国相比虽然有一定差距，但已经全面建立了比较先进的内部控制框架。另一方面，虽然借鉴了先进的内部控制理论成果，但上市公司在内部控制规范方面仍然有很长的路要走，还需要不断结合我国的实际情况对借鉴的理论成果不断加以补充、完善。《萨班斯法案》颁布已经近五年，暂且不论《萨班斯法案》的许多规定是否“矫枉过正”——不仅增加了上市公司的成本负担，而且使许多意图在美国上市的优秀公司望而却步——但是自其实施以来，美国证券市场确实没有发生过财务舞弊事件，证明《萨班斯法案》确实产生了积极的效果；而中国两部内部控制指引颁布不久，其效果仍有待检验。