资源型城市转型应首先研究发展战略

专访国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成　　资源型城市的转型首先要有一个战略，要分析清楚优势、劣势，确定功能定位和发展方向：是发展成为区域性中心城市，还是功能性城市，还是根本就没有条件成为城市，只能作为矿区　　文/本刊记者 杨海霞　　德国鲁尔的成功转型让很多资源枯竭城市找到了发展方向，因此我国不少资源型城市也希望通过开发工业旅游来形成新的支柱产业。然而，这种路径并非放之四海而皆准，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成认为，资源型城市必须仔细衡量自身条件，准确定位城市发展方向，从而才能因地制宜地转型，实现可持续发展。　　《中国投资》：从我们的采访情况来看，资源型城市转型所面临的长期问题仍然是如何培养自我造血能力，让他们在没有国家特别扶持的情况下也能够获得持续发展，对这个问题您怎么看？　　肖金成：要谈资源型城市的可持续发展，笼统地谈是没有意义的，要分类型分析。对于资源枯竭的城市来说，首先要把责任分清，中央政府的责任、地方政府的责任和企业的责任。　　从我国资源型城市形成原因来看，资源型城市中的国有企业过去为国家做了很大贡献，后来体制一变革就没有人管了，和我们当时的财政体制有关系，企业的折旧要交给各部委，所以企业不但没有扩大再生产的能力，甚至丧失了简单再生产的能力。就是说不但是赚的钱，就连折旧都上交了。根据马克思的理论，折旧是可以利用的，应该在企业内部循环。但是我们国家的企业都上交给各部委了。以前计划由各个部委返还，随着体制的变革，主管部门撤消了，谁来返还？这就给企业带来很大的困难。这就是为什么企业特别是国有企业包袱沉重，设备陈旧，难以为继。这是体制原因。　　还有一个就是我们的资源税税率很低。政府很难对居民提供公共服务。本来资源开采了以后，向政府交一部分钱，政府利用这笔钱负责公共服务。我觉得资源税的税率应该提高，这是很迫切的问题。现在开矿企业的利润率很高，但是仅上交很小的一部分给政府。当地政府虽然比不开矿好，但是资源税比例很低，而且是从量计征而不是从价计征，物价水平提高了，工资和消费水平提高了，但企业给当地政府缴纳的资源税还是那么多。政府也就没有能力解决矿工、家属和其他方面的公共需求。　　因此我觉得资源税过低是资源型城市困难的一个重要原因。若果只是企业行为，那么企业就有不可推卸的责任，职工的就业、养老、职业病救治、住房、棚户区改造、环境恢复，都应由企业来负责。而在我国，这是计划经济造成的，国家拿走了资源，那么就要拿钱出来。实际上，中央政府也以负责的态度对待这一问题。　　那么对于可持续发展的问题、产业的问题，我一直持有的观点是：只有资源枯竭的城市，没有资源枯竭的企业。企业应该是有活力的，而这不是政府能解决的问题。前几年我去东北一个硫铁矿搞调研，矿业公司因为市场问题干不下去了，矿工就等着领救济。农村的农民都到外地打工去了，而矿工却哪里也不去。按道理说，资源枯竭的时候，人有两条腿，完全可以走出来。但是因为我们的体制和职工的观念，他不走出来，只等着政府救济。　　矿山企业自身要进行改革和转型，吸收社会资金，通过改制激发自我发展的能力，他们可以继续采矿，也可以去别的地方采矿，也可以多元化经营。政府要做的就是改善投资环境，其他的都要按照市场规律来办。如果还要政府来投资扶持企业，那还是过去计划经济的一套。　　《中国投资》：资源型城市转型肯定要根据自身的资源条件，走因地制宜的路，从这个角度来考察，您认为您研究过的资源型城市在转型过程中能否做到这一点？　　肖金成：可以说，各个地方都有各自的特点。一个地方到底应不应该建设城市？该不该在当地深加工？都要因地制宜考虑。现在城市转型都很注重规划，但我觉得可能更重要的是战略研究，把方向搞清楚了，才能作规划，否则方向不对，规划得再大也没有用。一个城市要有一个战略，要分析优势、劣势，找好功能定位，弄清楚你在本区域起到什么作用？有没有条件发展矿产以外的产业？　　河南焦作就做得很好。它的煤炭资源濒临枯竭之后，向两个方向发展：一个是旅游。德国著名的资源型城市鲁尔的转型经验就是发展工业旅游，我国很多资源型城市都是借鉴鲁尔的经验。但是前提是要有很好的旅游资源，具有资源优势，焦作的旅游资源还是非常不错的。同时，这些年通过交通设施的完善，通过宣传，加强服务设施建设，旅游产业发展起来，当地的居民收入也逐渐提高了。还有一个方向是发展电力工业。焦作当地的煤炭资源濒临枯竭，但是他们利用了邻近省份山西丰富的煤炭资源，发展电力工业。山西南部缺水，发展电力工业受到水的制约，而焦作的水资源比较丰富，而且比山西更加靠近电力消费市场，因此发展电力工业具有优势。　　再比如重庆的万盛区，我们认为就可以走焦作的路。万盛区也是拥有比较高品位的旅游资源，又位于重庆与贵州的交界，距离重庆不到100公里，可以开发休闲度假产业，同时，贵州煤炭资源也丰富，可以利用贵州的煤炭资源发展煤化工。但是它与焦作不同的地方在于，焦作具备成为一个区域性中心城市的条件，它拥有较大的腹地，周边有很多县，焦作有条件发展成为区域性中心城市，发展商贸，发展物流，发展现代服务业。但是万盛不具备这样的条件，我建议万盛发展成为一个功能性城市，作为重庆的深加工基地和旅游度假基地，它的发展应该同重庆绑在一起。　　《中国投资》：对于只有资源而缺乏其他发展条件的地区，他们可能认为，除了开发资源没有别的出路，没有条件开发别的产业，但是另一方面，从生态保护的角度出发，这些地方可能又是需要限制开采资源的，他们的发展方向应该是怎样的呢？　　肖金成：资源型城市的发展方向有3个，我上面说了两个，一个是发展成中心城市，服务周边，带动周边，条件是它有较大的腹地。第二个是发展功能性城市，与中心城市绑在一起，作为它的一个功能区。有相当数量的资源型城市离大城市很近，有条件接受大城市的辐射和带动，且自身腹地很小或没有腹地可以支撑，像兰州附近的白银、西安附近的铜川、重庆附近的万盛等，无条件发展成为区域性中心城市，可向功能性城市或功能区方向发展，依托大城市，融入大城市，与大城市错位发展，优势互补，成为大城市的重要组成部分和经济的重要支撑。　　第3个方向是我不愿讲、但是不能不讲的，那就是对于没有条件形成城市的，进行搬迁，恢复植被，恢复生态。我所去年给贵州万山作了一个规划，就是建议他们异地搬迁。这种情况的出现主要是因为过去没有长远考虑，在不该建设城市的地方建设城市，让人口集中到了矿区，矿枯竭了，城市也发展不下去了。　　我过去一直喜欢举白云鄂博的例子，如果当年没有选择在包头建钢厂，而是在白云鄂博这个矿区建，那么白云鄂博也将难以避免成为资源枯竭城市的命运。白云鄂博就是不具备建立城市的地方，当时规划将钢厂选在了包头这一区域性中心城市，而白云鄂博只是作为一个矿区，当白云鄂博资源枯竭了，也不会造成那么多的社会问题，包头市也不会受到大的冲击。　　一个城市靠一个产业是危险的，一个城市靠一个企业更是危险的，不能让一个企业养活一个城市。所以新的矿区在开发时首先就要考虑要不要建设一个城市。资源尚未枯竭的城市也要考虑枯竭之后，它的发展方向和定位，是中心城市，还是功能性城市。　　现在金昌和武威在作一体化的探索，就是基于这样的考虑。武威在汉朝就是一个城市，而金昌则将自己定位成为武威的功能性城市，考虑把它的服务业放在武威，矿工的家属也居住在武威。　　另一个例子是云南的东川。这是一个有条件成为区域性中心城市但却选择了并入大城市的案例。东川本来是个地级市，但是它的矿产没有选择在当地加工，反而运到180公里以外的昆明市加工，所以自身没有发展起来，还污染了昆明市，最后被并入昆明，成为它的一个县级区。　　对区位条件差、交通物流成本高、远离大城市的资源枯竭型城市，自身既无辐射带动能力，又无大城市可供依托，就要考虑搬迁。日本的夕张市就是一个典型的案例。过去夕张是资源型城市转型的成功典型(可以看出成功与失败也是一念之差)。夕张是北海道的一个拥有11万人口的煤炭城市。在煤炭枯竭之后，选择3个产业实施转型，一是农业，种植一种非常漂亮的瓜，每年还举办比赛，将最好的瓜进行拍卖，吸引了全国的关注；二是高科技产业，吸引了不少企业来投资；再就是旅游业，政府投入不少的钱，建设游乐园。但由于政府进行了大量的投资，财务不能平衡，债务过大，最后宣布政府破产。在日本，地方政府可以举债，上级政府不承担其债务偿还责任，还不了就宣布破产，并入别的行政区。资源型城市转型必须考虑两个问题，一是人往哪里去？二是钱从哪里来？作资源型城市转型规划时必须同时分析解决这两个问题。