协议出让重现深圳逾200平方公里存量土地可松绑

黄树辉　　权利人可作为更新改造实施主体自行融资、自行改造，且自行改造项目中的土地可选择协议出让，深圳城市更新政策开始试水多元化的土地出让方式，并有望释放出庞大的存量土地。在国土资源部多次督促严格执行土地“招拍挂”出让制度背景下，深圳重回协议出让可谓“一石击水”。　　以此为契机，深圳“部市共建”的全国城市更新试点工作也正式启动。　　　　默许协议出让　　深圳重新回归土地协议出让的文件依据，是12月1日开始实施的《深圳市城市更新办法》(下称《办法》)，该《办法》中所称的城市更新，包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等区域的更新。城市更新的种类则包括综合整治类城市更新、功能改变类城市更新，以及拆除重建类更新。　　11月20日，是深圳2010年城市更新年度计划的申报截止日。深圳城市更新项目设定了政府收回、政府回购和权利人自行改造等多种改造方式。而作为最大的制度突破点，《办法》明确原权利人可作为更新改造实施主体，改造项目无需由发展商实施，同时政府鼓励权利人自行改造，而不用一定经过“招拍挂”的方式；存在多个权利主体的，可以在多个权利主体通过协议方式明确权利义务后由单一或多个权利主体成立公司实施更新。　　同时，对于自行改造的项目，实施主体在取得城市更新项目规划许可文件后，可与市规划国土主管部门签订土地使用权出让合同补充协议或者补签土地使用权出让合同，土地使用权期限重新计算。这些规定，均被视为政府对土地协议出让方式的默许。　　在《办法》中，深圳市政府还明确规定了拆除重建类城市更新项目的补缴地价情况，比如城中村部分容积率以2.5以下、2.5～4.5和4.5以上为界定标准，分别执行免地价、20%公告基准地价和公告基准地价的政策。这意味着，在确定容积率之后，最终的地价也将被同时确定，变成事实上的协议出让。　　正在参与深圳罗湖某大型城中村改造的地产公司高管向CBN记者表示，随着深圳地价和拆迁补偿成本的不断攀升，开发商对“四旧”改造一直相对谨慎，而深圳此举有利于平衡各方利益，大大促进原权利人进行改造的积极性。　　截至11月20日，全市共收到几百项城市更新项目的申报，且基本都是拆除重建类城市更新项目。而来自官方数据称，目前深圳市已列入改造计划的各类拆除重建类改造项目共计202项，其中城中村改造项目120项、历史遗留旧城改造项目51项、工业区升级改造项目31项，计划改造用地面积约14.2平方公里。　　　　240平方公里待更新　　综合开发研究院(深圳)旅游与地产研究中心主任宋丁在接受CBN记者采访时表示，深圳的土地利用已接近极限，必须释放盘活大量存量土地资源，而按照原有的城中村和旧工业区改造方法进展相当缓慢，几乎失去了城市更新和扩张能力。　　此前的2004年10月28日，深圳正式启动“城中村”改造。按照深圳市政府的规定，除属特区急需或特别鼓励发展的项目用地、市政府以土地入股合作的项目用地可采用协议出让方式之外，凡经营性、营利性项目用地一律要先收归政府土地储备中心，然后由政府重新梳理再以“招拍挂”方式进行出让。　　但到2006年底，深圳又发布的《关于推进宝安龙岗两区城中村(旧村)改造工作的若干
意见》和《关于宝安龙岗两区自行开展的新安翻身工业区等70个旧城旧村改造项目的处理意见》等关于旧改的文件，再次认可协议出让方式。　　2008年底，深圳所有城市更新项目再次回到统一的“招拍挂”出让模式。深圳市城市更新办公室徐荣今年7月接受当地媒体采访时称：“在去年底左右，我们在土地出让合同方面确实遇到了很大的困难。国土资源部认为深圳城改政策突破比较大，跟国家政策有一些矛盾，暂停了深圳的政策执行。这意味着原来可以协议出让的土地必须招拍挂。这次是一个跳跃，要先以试点的形式来做。”　　今年9月份，国家住房和城乡建设部确定以“部市共建”的方式，将深圳市定为城市更新的试点城市，寄望深圳先行试点，为全国提供经验。　　来自官方统计资料，深圳全市需要进行城市更新的总用地面积约为240平方公里，其中城中村100平方公里，旧工业区126平方公里，旧工商住混合区6平方公里，旧住宅区8平方公里。而根据深圳市政府对该市土地资源承载力进行的调查显示，在考虑生态环境约束和现行法律法规的情况下，该市仅有142平方公里的新增建设用地扩张潜力。这意味深圳对现有存量土地的释放盘活，将超过新增土地供应量。　　不过，外界对土地协议出让带来的弊病仍褒贬不一。王峰认为，存量土地不同于新增土地。新增土地通过“招拍挂”才能更好地体现公开、公正、公平的原则，而存量土地则涉及很多利益主体，它的公正、公平性体现在利益主体之间的平衡协调。　　对此，深圳市城市更新办公室公开表示，协议出让与权力寻租没有必然关系，相比于以前的权利暗箱，协议出让让业主的主张得到明确，由他们来决定谁是开发商、谁是改造商，这点恰恰是杜绝了权力寻租。　　多位学者和地产业内人士在接受CBN记者采访时认为，巨额存量土地的释放，可以在一定程度上稳定住房供应结构、缓解市场新增供应不足和区域布局不平衡的情况。但能否有效抑制深圳居高不下的房价，暂时仍难下结论。