小财政大城建：地方债务率远超风险警戒线

记者：邓华宁 冯雷 武勇 储国强　　记者在陕西、宁夏、内蒙古、辽宁、江苏等地银行和经济部门采访了解到，不少经济界人士担忧，当前一些地方在争上项目时过度追求规模，有两种风险应引起高度警惕：一是债务率过高。有的财政配套资金与城建资金比例达到了1：10，债务率远超风险警戒线，有的政府融资平台严重资不抵债，实际早已破产；二是有的银行不要担保就向政府融资平台“扔钱”，贷款风险形势严峻。　　　　“小财政、大城建”现象普遍　　记者在采访中了解到，各地财政收入近年保持快速增长，有的年增速达到20%-30%的增速。但是在这一轮发展中，地方政府主要依靠银行资金投入项目建设，负债规模呈10倍甚至20倍的增长，以小财政翘动大城建的现象在东部和西部普遍存在，一些地方的债务率远远超过了风险控制警戒范围。　　内蒙古新安盟是自治区欠发达地区，这个地区2008年的财政收入为15亿元，地方可支配收入为10亿元，2009年计划固定资产投入为126亿。宁夏石嘴山市政府提供的数据显示，2008年，石嘴山市可支配财政收入为19.98亿元。该市2009年确定了110个重点项目，计划总投资466亿元，其中，60个城市基础设施建设项目已开工52个，基础设施总投入大约为100亿元。　　记者从陕西省榆林市政府获悉，该市2008年可支配财力为70亿元，计划从今年起的4年内，投资660亿元推进以公路、铁路为主的交通基础设施建设，今年计划完成交通建设投资135.7亿元。地处苏北的欠发达地区淮安市，2008年市区可支配财政收入有15亿，今明两年市区城建基础设施投入为243亿元。　　宁夏大学经管学院的教授说，为了控制地方政府过度负债破坏经济发展的现象，我国多个省市近年来对地方政府负债率都有严格规定，例如浙江省规定地方政府的债务率(债务余额与当年可支配财力的比例)控制在100%、偿债率(还本付息额与当年可支配财力的比例)控制在15%左右；北京市规定地方负债率(债务余额与当年GDP比例)不超过20%。“然而在本轮经济启动过程中，一些地方政府的负债水平远远大于财政实力，实际是在透支财力。”　　记者走访中发现，近年来地方政府普遍成立各种融资平台，有城建、交通、土地、公益事业等类型，以政府资产作为抵押，财政收入作为还款来源，向银行贷款获取建设资金。在新一轮建设中，地方政府融资平台过度负债现象严重，东部某个发达地区的城建融资平台注册资金仅有不足1个亿，但是每年贷款建设规模都达到几十亿元。“有的银行连担保也不要就把贷款往政府平台里扔，不出问题才奇怪。”　　记者调查中了解到，欠发达地区还出现了由地级市用各种资产作为担保，获得贷款指标，然后再把短期贷款置换成中长期贷款，把市区的贷款指标挪到县里的做法。某地级市的一名官员告诉记者，“各大国有商业银行的总行年初就要确定各地的贷款规模。我们市去年底积极储备项目，并通过各大银行的分支机构向其总行申报，用来争取更大的贷款规模。市里今年把各部、委、办、局的办公楼进行了资产评估，然后作为贷款担保抵押。今年一季度，市里的贷款规模已经达到去年全年水平。因为县里土地不值钱，贷款很难。就通过市里多贷款，再把贷款指标挪到县里的项目中去，用来加快县的发展。”　　　　“这一任还上利息都难，本金恐怕要留给下一任”　　地方政府这几年城市建设的资金主要依靠“土地财政”收入。欠发达地区的地方预算性收入主要是“吃饭财政”，再除去公共事业经费，一个地级市一年能够拿出来搞建设的有几个亿就很不错。前几年房地产市场的快速发展，土地价格飙升，使得地方政府有能力扩大城建规模，靠卖土地成为地方增加财政收入、改善部门福利的捷径。土地出让金收入成了地方“第二财政”，有的已占到当年财政收入的30%以上。但是自去年以来各地土地收益大幅缩水，经济下行期地方税收也在减少，偿还城建贷款的来源能否保证是很大疑问。　　据宁夏吴忠市盐池县干部反映，这个县一年财政总收入才2亿多元，今年县委、政府却安排了8大类40个城市建设项目，概算投资达8.4亿元，其中对小井坑等5片区域进行改造，拆迁改造区面积达460亩，需拆迁企业和住户482户。在部分住户不愿意搬迁时，盐池县委常委、政府副县长姬文泽一方面公开声称：“决策时充分尊重民意，让被拆迁人真正拥有知情权、决策权，充分调动其积极性、主动性。对弱势群体、下岗职工、老弱病残等实际问题须周全考虑、配套解决，维护好被拆迁人的根本利益。”但是在实际工作中，盐池县委主要领导却直接在文件上签字，要求对不愿意搬迁的公务员和事业单位职工给予停职或者其他处罚，直到同意搬迁为止。　　宁夏建工集团电建公司工会主席肖俊国告诉记者，都说发展是硬道理，可是硬发展就没道理，千忙万忙不讲科学发展白忙，千苦万苦盲目发展最苦，政府如果长期走跨越式发展城市化道路，如果没有资金做后盾，隐患无穷啊，最终的苦果都让百姓吃了！　　辽宁银监局局长李林说，这一轮发展中一个突出的问题是一些欠发达地区的地方政府项目贷款规模过大。要么资产不够、要么资金不够，就通过财政来担保。问题是一些地方政府承担的债务，当地财政的支付能力能不能承担？有的地方财政收入一年三四十亿，每年承担二三十亿债务就差不多，但是承担上百亿的债务就超负荷了。地方基建项目贷款周期往往达到5-10年，到那时银行的人和政府的人都换了一茬，可能现在贷款的人和借款的人都没有考虑到将来这个钱怎样来还。　　　　拖欠工程款尚未还清又出现单位集资现象　　地方政府过度负债曾经是拖累我国经济发展的“头号杀手”，经过近几年财政实力快速增长，地方债务问题是否都化解了呢？记者在采访中听到一些企业和群众反映，政府项目拖欠工程款问题始终没有得到彻底解决，有些借款一拖十几年不归还。　　宁夏建工集团电建公司工会主席肖俊国气愤地告诉记者，截至2008年底，宁夏建工集团有10.32亿元工程款被拖欠，其中4.4元亿是各级政府和部门拖欠的。电建公司被34个部门单位拖欠2.6亿工程款。“这让我们今后还怎么敢接政府项目？”　　“现在不是号召建设诚信社会吗？可是带头不讲信用的就是某些基层政府。不仅如此，在自治区党委政府主要领导多次协调解决后，我们的债务到今年6月底基本没什么大变化，还是2亿多元，可是我们作为被诉的案件达到了57件，职工连工资都发不出去了，各种保险拖欠近千万元，长此以往，企业将无法生存。”宁夏建工集团电建公司经理武正仁说。　　宁夏路桥工程股份有限公司党组副书记杨学禄告诉记者，政府拖欠工程款是一个老问题了，公司现在已经不承揽政府工程了，因为长期要不回工程款。他向记者提供了一份政府拖欠的清单，银川市政府拖欠工程款1170万元，贺兰县修建德胜工业园拖欠工程款2570万元；同心县道路建设拖欠268万元，石嘴山市交通局拖欠工程款400万元……　　记者在采访中还获悉，黑龙江省兰溪县14年前为修建公路向群众集资，迄今为止群众的钱仍未归还，引发社会关注。陕西省榆林市的一位基层干部告诉记者，近期有的欠发达地区又出现了政府部门向职工集资的事，有的许诺可以得到15%的回报，这表明地方建设规模过大资金紧张，开始到处借款，拆东墙补西墙。　　有关专家表示，地方债务曾经是影响我国经济发展的“头号杀手”。1999年，四大资产管理公司成立，前后共计剥离四大国有商业银行不良资产14000亿元。在这次国际金融危机中，我们在刺激经济增长的同时，应当从金融安全和国家战略的高度，严格监管标准，把好风险控制。当务之急是银行信贷投放要从数量扩张转变到质量提高上来，贷前检查贷后审查相结合，尤其是精细化管理地方政府项目，控制好风险。　　　　[链接]　　“这一轮大投入中，银行信贷资金发挥了主力作用”　　记者从陕西省信息中心获悉，今年以来，全国各地投资动力都比较足，一季度，我国东部、中部、西部和东北四大区域城镇固定资产投资总额为23237.2亿元，
同比增长28.1%，提高2.1个百分点。其中，东部、中部地区的城镇固定资产投资额均出现负增长，而西部地区和东北地区猛增。数据显示，西部地区完成固定资产投资5042.5亿元，同比增长46.1%，提高18.4个百分点；东北地区完成1084亿元，同比增长58.8%，提高23.5个百分点。　　西部地区分省市来看，西部地区共有5个省市增速超过50%，分别是宁夏(54.2%)、陕西(52.8%)、青海(52.5%)、云南(51%)、和四川(50.5%)。从总量来看，分列前三位的是四川(1587.02亿元)、广西(696.1亿元)和陕西(610.38亿元)。　　记者采访了解到，今年以来，西部地区和东北地区从项目推进、资金保障、政策支持等诸多方面的发展条件都比较好。国家政策引导吸引了大型银行纷纷加大对欠发达地区的投入力度。中国建设银行与陕西省人民政府今年4月签订了战略合作备忘录，今后三年，该行将向陕西省交通、能源、装备制造、城市基础设施等重点建设项目提供1200亿元信贷支持。国家开发银行与宁夏回族自治区签订了授信协议，计划今年投入800亿元用于支持宁夏的城市和交通基础设施等建设，1-4月份已经投入100亿元。　　“现在是基础设施投入多年难遇的良机，一是信贷政策宽松，二是投入成本低”，欠发达地区的不少干部认为。国家公路、铁路、机场建设开闸，一批全国性大项目纷纷上马。对于欠发达地区来说，欠发达地区的交通基础设施和城建设施原本就比发达地区落后，目前钢铁、水泥等原材料价格正处于谷底，银行贷款容易。　　此外，我国的信贷资金分布历来就是发达地区多，欠发达地区少。面对新一轮的发展机遇，对于欠发达地区来说，在吸引投资方面要迅速跟全国的形势，否则就没有前途，差距就会越拉越大。只有扩大信贷规模才能迅速带动整体，赢得自身的迅速发展壮大。　　“这一轮大规模投入保增长，银行贷款发挥了主力的作用”，江苏银监局局长于学军说，国家4万亿投资计划大约由4部分组成，其中，中央财政拿出1.18万亿，地方发行债务2000亿元，地方财政拿出了压箱底的钱，其余的就是银行贷款。而外资投入自去年底以来就停止了，所以4万亿中大部分是银行贷款。　　“除了中央的4万亿投资计划外，各地上的项目恐怕要达到40万亿，其中基础设施的比重很大，国家确定的重大基础设施建设项目，地方的配套资金要达到20%，地方财政能拿出配套资金就不错。而地方自己上马的基础设施，多数要靠银行贷款。”陕西省发改委一位干部告诉记者。