水电拉锯战：金沙江项目叫停背后

章轲　　在沉寂了一年多后，国家环境保护部终于
发力。　　6月11日，环保部叫停了未经环评审批，擅自开工的华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站的建设。　　山雨欲来风满楼。在今年6月5日的“世界环境日”活动中，环保部部长周生贤在北京钓鱼台国宾馆语气坚定地说，环保部门要为不符合规定的建设项目设置一道不可逾越的“防火墙”，为加快转变发展方式、调整产业结构提供了一个有力的倒逼机制。　　几乎在同一时刻，环保部副部长张力军也在国务院新闻办举行的新闻发布会上，说了同样的“狠”话：“两高一资”（高耗能、高污染和资源性）是环保工作的高压线，各环保部门宁可现在做“恶人”，也绝不能将来做“历史的罪人”。　　当时一位知情人士告诉记者，环保部已经从中央最高层拿到了批示，很快就会对引起国内外广泛争议的西南水电项目动刀。　　1 迟来的“叫停”　　6月初，中国第一大河长江上游的金沙江，水流湍急。由于山高谷深，这里很多地方常年不见直射的阳光。　　巨大的阴影处，一个个水电站正在紧张施工，机声轰轰，大型施工车辆不停地来往穿梭。　　位于云南省大理州丽江市的金沙江上，鲁地拉水电站的施工人员们正在抓紧进行围堰边坡防护施工；不远处的龙开口水电站大坝正在加紧浇灌。　　而据记者了解，这两家水电站都是在今年1月份开始截流，在汛期到来之前，已经顺利建好了围堰。　　鲁地拉水电站由云南华电鲁地拉水电有限公司负责建设，项目总投资177.9亿元，装机216万千瓦，库容16.93亿立方米；龙开口水电站由华能龙开口水电有限公司负责建设，项目总投资118.7亿元，装机170万千瓦，库容5.58亿立方米。　　“云南华电鲁地拉水电有限公司、华能龙开口水电有限公司未经环评审批擅自在金沙江中游建设华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站，并已开始截流。”环境保护部宣教司司长、新闻发言人陶德田说，两家水电站未经环评批复擅自进行截流等主体工程建设，对减小水电建设环境影响极为不利。　　陶德田说，水电建设项目影响面较广，环保措施、设计、管理滞后或缺失都会对上下游水生生态及社会经济生活产生不利影响，依照法律程序认真做好水电建设的环境影响评价和环境保护设计十分必要。　　11日，环保部开出了重重的罚单：责令违法项目停止主坝建设，采取有效措施确保上下游围堰安全度汛；对金沙江中游已批和未批的水电开发建设项目环境影响进行补充论证，并根据论证结论进一步完善环境影响评价。在上述工作完成前，暂停审批金沙江中游水电开发建设项目。同时暂停审批华能集团和华电集团（除新能源及污染防治项目外）建设项目。　　但这是一个迟来的“叫停”。　　华电鲁地拉水电有限公司总经理周卫东向记者透露：“这次叫停对工程影响不是很大，因为本来也是汛期了。”周卫东同时表示，“没有听说过因为环评没有通过而下马的大坝。”华能龙开口水电站筹建处主任张之平同样认为，“环评只不过是一个不得不走的程序。”　　因为，事实上，叫停不久重新开工的先例，实在是不少。　　位于四川雷波县和云南永善县境内金沙江干流上的溪洛渡水电站，因违法开工于2005年1月被原国家环保总局叫停。但不久，在补办了环评报告后继续开工。　　有分析指出，由于这些水电项目投资巨大，环保部门发出处罚禁令的时候，项目大多都已经截流，生米煮成了熟饭，这时候再来叫停，基本只能是给予短期停工的威慑，不可能再否决项目本身，所以就能“补了票”继续前行。　　绿家园志愿者、自然之友、地球村等21家环保组织在日前发出的《金沙江开发决策须对历史负责的呼吁书》也表达了同样的担心，“殷鉴不远，当‘先上车后买票’称为习惯的时候，人们也不能不担忧，此番处罚是否也会重蹈‘高高举起、轻轻放下’的覆辙？”　　生米煮成熟饭，“黄牌”会变成“红牌”吗？记者采访的十余位官员、专家，没有一位确信这两个水电项目会被“拿下”。　　26日，《中国环境报》一文指出，“环境保护部叫停鲁地拉水电站和龙开口水电站建设，再次凸显当前环保面临的窘境，这就是制度缺失导致环保部门成为最后的把关者。如果不进一步完善审批制度，单靠环保部的环境影响评价这道最后的门槛，很难阻挡密集开发水电的步伐。”　　2 叫停“内外因”　　“这是综合考虑了内外因素的结果。”环保部一位官员称。　　外因之一是来自一份联合国的报告。据美联社曼谷5月21日的消息称，联合国一份报告21日指出，“由于中国大肆修建水坝，对湄公河（中国境内称为澜沧江）流域的未来构成了最严重的威胁。”　　报告称，中国目前正在湄公河上游(位于云南省境内)修建8座水坝，其中包括最近竣工的小湾水坝。它高达292米，是全世界最高的水坝，蓄水能力相当于东南亚所有水库的总和。　　报告认为，“建坝将促使河水流量发生变化，水质恶化，生物多样性降低。”而湄公河及其支流原本已经面临污染、气候变化和早先修建的水坝的威胁。　　在随后的几天中，美国一些人甚至以此大做文章，认为中国在湄公河上游兴建15至18个水坝，这就使得中国控制了湄公河下游国家的用水权，“中国现在手中握住了对东南亚国家施加影响力的新工具”。　　外因之二来自“世界环境日”前夕，西方媒体接二连三的有关中国政府为了保增长，“滥用绿色通道”的指责。6月11日，环保部有关负责人也承认，在拉动内需的大背景下，一些地方低水平重复建设、“两高一资”项目可能会借机卷土重来。　　内因是一个累加的过程。　　怒江、澜沧江、金沙江的水电经过多年的开发，各方的矛盾和积怨日深。　　云南师范大学旅游与地理科学学院此前的一份报告就称：“从已有的水电开发案例来看，存在由于水电开发导致对移民和当地社区的补偿不足，造成一部分人的贫困化、边缘化的问题。”　　这份报告举例说：“澜沧江漫湾电站在1996年竣工后，使众多移民丧失了河谷坝区最富饶肥沃的良田，而就地后靠陡坡开垦的耕地，不仅水土流失严重，而且七八亩的收益也不抵被淹掉的一亩水田。补偿的严重不足造成移民生活水平普遍下降，其中离坝址最近的田坝村村民，由于彻底丧失了生产资料而无法谋生，青壮劳力只好外出打工，而妇女儿童只能靠捡拾发电厂扔出的垃圾度日。”　　云南省政府研究室、云南财贸学院等单位的一份调研报告称：“修建大坝可能带来六个方面的问题：移民、泥沙淤积、水体变化、鱼类和生物物种生存、文物和景观破坏、引发地质灾害等。”其中，在河流上建坝，阻断天然河道，导致河道的流态发生变化，进而引发整条河流上下游和河口的水文特征发生改变，这是建坝带来的最大生态问题，也是最令人担忧的问题。　　早些时候的2003年8月，有关部门发布了在世界遗产地“三江并流区”的怒江中下游开发两库十三级梯级水电站的方案。在2004年国家发改委的评审会上，原国家环保总局成为唯一的反对者。　　这桩引起全国广泛关注的公案，最终由于中央领导一纸“慎重研究、科学决策”的批示得以扭转。　　而今年上半年，西南水电开发的疯狂和严重违规，让“中央震怒了”。据悉，就在最近的3个月内，中央高层领导针对怒江、澜沧江、金沙江流域的水电开发连续做了三次批示，要求有关各方“再广泛听取
意见，深入论证，慎重决策”。　　天平的一端终于向环保倾斜。　　3 “圈水”金沙江 　　为什么是金沙江？　　水利水电部门提供的数据显示，金沙江是长江干流的上游河段，水能蕴藏量达1.12亿千瓦，约占全国水能蕴藏总量的16%。仅金沙江干流河段就可开发装机7500万千瓦，年发电量可达3500亿度。8个梯级水电站，总装机容量为2115万千瓦，年发电量可达883亿千瓦时。　　而按照水电开发商们的盘算，最终的目标是要将金沙江“大卸八块”——按照《金沙江中游水电开发规划报告》，在金沙江中游共规划开发上虎跳峡、两家人、梨园、阿海、金安桥、龙开口、鲁地拉、观音岩8个水电站。而在金沙江下游，也规划开发了12座水电站。　　“金沙江是我国亟待开发的最大水电基地，也是世界上少有的水能资源最富集的河流。”云南民族大学马列部主任那金华教授说。　　原因还在于，金沙江流域是中国相对贫困的地区。《中国环境报》公布的一项调查显示，金沙江龙开口水电站所在地鹤庆县朵美乡，是一个边远贫困乡。这个有着270平方公里、3万人口的乡镇一年财政收入仅有6万元。2007年，华能集团在这里投资建设龙开口水电站，这成了朵美乡甚至鹤庆县“千载难逢的发展机遇”。　　而水电企业一旦掌握了这里巨大的水电资源，则意味着长期利益有了保证。《中国环境报》评论称：“对于水电开发方来讲，水电的效益很稳定，建成后是一本万利的事。正是看到了这一点，银行对于水电项目的贷款也很慷慨。有关资料显示，在金沙江溪洛渡、向家坝水电站开发项目中，银行给开发方长江三峡工程开发总公司的贷款高达200亿元。”　　正是看到了金沙江水电开发的巨大甜头，近年来，大小水电开发商纷纷开进金沙江，“跑马圈水”、“遍地开花”、干支流“齐头并进”、“未批先建”，几近疯狂。　　2005年，中央不得不出手干预。当年11月26日，在国家发改委召集下，中国华电集团公司、中国华能集团公司、中国大唐集团公司、华睿投资集团有限公司和云南省开发投资有限公司等单位的负责人坐在一起。　　主持座谈会的国家发改委副主任张国宝，语重心长地希望各方能够遵守已经达成的协议，加强合作。　　此前，国务院批准成立了云南金沙江中游水电开发有限公司组建方案，上述公司按照33%：23%：23%：11%：10%的比例参股，新成立的公司负责全资建设龙盘、两家人、梨园和阿海水电站，参股建设金安桥、龙开口、鲁地拉和观音岩水电站。　　当年12月1日，时任国务院副总理曾培炎在人民大会堂接见了这五家发起单位负责人时指出：“注意保护好生态是水电开发过程中必须的要求和条件。”　　4 环评依旧“任重道远”　　但是，水电开发商们在金沙江上的“激进”，再次让高层失望了。　　6月11日之后的几天，就在各界纷纷为环保部的“叫停”之举拍手称快时，有环保人士愕然发现，在被亮“黄牌”以后，两家水电站的施工仍在加班加点地进行。　　据14日央视记者的实地调查，水电站的施工并没有停下来，金沙江水也已经被引入了导流明渠，河床和两岸山体都成了工地。华电鲁地拉公司安全技术部主任张湘涛表示：“电站是肯定要做的，环评肯定能通过。”　　16日晚，绿家园志愿者、自然之友、地球村等21家环保组织，也公布了环保人员在金沙江中游拍摄到的两家水电站施工的照片。　　“我们可以做一个假设，如果这两个项目不能通过环评，将意味着数十亿元的资金打了水漂。环保部门有没有这样的勇气？”一位民间环保人士认为，环保部门与其在事后掀起这样的风暴，还不如加快环评的节奏，在水电站开工之前就作出正确的选择。　　不过，中国社会科学院环境与发展研究中心张晓研究员认为：“由于考虑了生态环境的成本因素而使水电工程下马，对于整个社会而言，不仅恰恰是经济的，而且对于国家的长期可持续发展更为有利。”　　6月25日，环保部总工程师万本太公开表示，由国家发改委牵头，环保部和水利部参与的评估小组已着手对金沙江上游水电资源的开发进行总体性的评估和规划。被叫停的金沙江水电项目能否继续开工，取决于评估结果。　　来自环保部的意见认为，先后两次叫停金沙江流域开发的水电站，在某种程度上表明，水电开发企业在进行水电开发“跑马圈水”的同时并不重视环保。在经济发展中如何妥善处理好开发和环保的矛盾，怎样才能让环保责任落实到每一级政府、每一个部门，让违规的大企业受到应有的处罚，需要有更明确的法律来保障。　　环保人士陈宏伟认为，按照环境影响评价法原则规定，项目环评应当服从于（区域或流域）规划环评。目前金沙江中游水电开发的规划环评尚未面世，龙头水库选址、规划河段沿途支流水生生态及替代生态保护、鱼类保护措施统筹、流域梯级电站生态保护协调管理等重大问题还没有答案，这种情况下，各个项目匆忙建设，只能把规划环评一步步逼到角落。　　不过，即便是环评，对于水电开发工程而言其约束力仍然处于弱势位置。张晓分析说，环评仅关注生态环境问题，不可能针对移民等社会环境等问题，因而在评价范围上有所缺失；环评只是对规划的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防、减轻不良环境影响的对策和措施，其实质结果只能是改善、补救、规劝性的，也就是说，环评事实上不能导致任何流域的开发利用工程下马。　　不管怎样，此次的“环评风暴”至少给人们一个警示：无论保增长扩内需的压力有多大，都不能走回到过去的老路上去，拿生态环境作代价，换取短期的经济利益。