三网融合猜想：政府管制与市场之间寻找平衡

记者 曹海丽 王姗姗　　就在2010年1月13日国务院会议通过推进“
三网融合”前一个月左右，2009年12月10日，第二届中国广电行业发展趋势年会在北京广电国际酒店召开。在当天《中国通信网》刊登的一则消息中，用了这样一个标题：《广电总局炮轰宽带市场垄断：广电集体缺席是主因》。　　文章引用广电总局科技司副司长王联在会上的发言称，中国宽带接入速度远远落后于世界上发达的国家，经合组织(OECD)主要国家平均网络下行速率已经达到了17.4兆，日本甚至已经超过了90兆，而中国宽带接入网络不超过4兆。在王联看来，原因在于：“广播电视这张具有天然优势的宽带网络没有被允许进入市场，没有一个良好的政策环境允许广电参与市场竞争。”　　借“三网融合”新政出台，广电终于获得了参与竞争的机会。不过，距离1998年“三网融合”概念在中国首次被提出已有12年。其间，中国电信业经过分分合合，规模和市场化程度远非当年可比，电信网和互联网的融合也基本实现。或许正因为如此，公之于众的国务院不足两页纸的原则性和框架性文件，对广电的政策倾斜性一目了然。　　这只是一个开端。政府希望通过广电与电信的双向进入，改善产业布局，创造新的经济增长点。悬念在于，这一设想能否以及如何实现？借助政府管制之手进入市场的广电，能否经受得住市场化的考验？政府能否在管制和市场经济之间寻找到一个平衡点？　　NGB来龙去脉　　让广电参与竞争，打破电信垄断，本是12年前“三网融合”的初衷。其时，广电系统因不满租用电信线路费用过高，已在一两年前开始着手铺设自己的骨干网。但当时“一网独大”的中国电信以广电网是重复建设为由加以反对。　　之后，因为在某些地区双方各有涉足对方业务引起冲突，国务院于1999年发布82号文件，明令禁止两大行业相互渗透，确立广电与电信“井水不犯河水”的格局。　　广电系统的一位消息人士向本刊记者透露，到2001年10月，国务院决定对中国电信南北拆分之时，电信方面为避免拆分，提出可以对广电开放所有业务牌照，也可以注资组建全国性有线电视公司。不过，广电的上级主管单位当时不愿承接。广电本身因为“比较弱，比较保守”，也有所回避。　　但技术的进步、互联网的商业化和普及应用，使三网融合成为全球性的发展趋势。与互联网更为接近的电信部门比广电更早意识到了三网融合的商业意义。所谓三网融合，就是用户可以利用电脑、电视、手机等任一终端，不论经由何种网络，都可享受上网、视频、通话等各种服务和应用。　　从2004年开始，电信尝试联合地方广电做IPTV(俗称网络电视)，并在部分地区进行了不同的“擦边球”运营，如上海模式、哈尔滨模式、杭州模式等。但82号文件的“达摩克利斯之剑”及绝大部分地方广电出于部门利益的强力抵制，使IPTV推广举步维艰。　　2007年初，中国电信监管事务部曾委托中国社科院工业经济所的几位研究政府管制和产业发展的专家学者，组成“三网融合监管政策改革课题组”。　　课题组在半年后形成的6万字报告中指出，三网融合是技术发展的必然趋势，其经济和社会意义突出。但电信与广电两大部门之间的利益纠葛是影响三网融合业务发展的重要因素。两大产业市场化改革不同步，特别是广电封闭的管理体制和分层区域垄断的市场结构，是限制融合业务，特别是IPTV和数字电视发展的关键。　　2008年元月，国务院下发“一号文件”——《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》。规定从当年2月1日起，鼓励广播电视机构利用国家公用通信网和广播电视网等信息网络提供数字电视服务和增值电信业务。同时，在符合国家有关投融资政策的前提下，支持包括国有电信企业在内的国有资本参与数字电视接入网络建设和电视接收端数字化改造。　　这个文件被认为是第一个突破82号文件限制的国家政策，虽然允许各自双向准入的领域尚有局限。此后，广电系统的一些官员开始在多个相关会议上言必称“三网融合”。广电悄然
发力。　　2008年12月4日，科技部与广电总局共同签署《国家高性能宽带信息网暨中国下一代广播电视网自主创新合作协议书》。这个下一代广播电视网(NGB)被广电总局科技司副司长王联称为“实现‘三网融合’最有效的网络”。广电总局计划用三年时间来建成主要城市的示范网，再用十年时间来构建覆盖全国的下一代广播电视网络。　　次年的7月31日，科技部、国家广电总局和上海市政府又在上海锦江饭店共同签署了《中国下一代广播电视网建设示范合作协议》，计划在上海率先建设下一代广播电视网。　　而就在两天前，2009年7月29日，广电总局下发了《关于加快广播电视有线网发展若干
意见》(下称《若干意见》)，要求实现由小网向大网转变，模拟向数字转变，单向向双向转变，由用户看电视向用电视转变，提出“鼓励和支持有实力的省级有线网络公司跨省联合重组”，“为今后全国广播电视有线网络规模化、产业化奠定基础”。　　广电总局科技司司长王效杰在2009年中的一次论坛上介绍，广电总局有意将分散在全国的大大小小网络进行整合。整合第一步是以省为单位，进行网络整合。目前已经实现全省网络整合的省有11个，但整合并没有整合到县。广电总局提出来的目标是，到2010年底实现一省一网，31个省份全部实现网络整合。　　广电系统人士向本刊记者解释，整合全国有线网是构建下一代广电网的必要条件，因此这份《若干意见》被视为关联性很强的阶段性战略，即2010年基本完成各省网整合，为全国形成几家进而成为一家有线电视运营商做好准备。　　国家意图　　新政发布后，广电和电信两部门之间的利益纠葛和博弈一直是外界解读的重点。但在中国广播电视协会有线电视工作委员会副秘书长、中国广电行业门户网站“中广互联”的首席执行官曾会明看来，新政出台的背景并非“两部门之争”，而是“在新的社会形势、经济形势下，寻求政府管制与市场经济之间平衡点的重要举措”。　　北京歌华有线公司副总经理罗小布则称，广电和电信充其量是“兄弟”，“不是谁领导谁。真正领导一个叫国家，一个叫公民。”“国家想要什么？”在罗小布看来，“就两个基本要求，一个是发展经济，第二是稳定社会。三网融合，谁能把经济发展起来谁就行。光经济发展起来还不行，还得做到稳定社会。”　　此言不虚。2009年上半年，国务院一份关于进一步推进三网融合的政府内部调研报告指出，中国已进入深化推进三网融合的关键时期，三网融合可有效拉动基础设施投资和扩大内需，遏制金融危机的深化蔓延。　　这份报告初步估算，通过三网融合在未来三年可带动投资和消费6880亿元。其中，电信宽带升级和投资、广电双向网络改造投资、机顶盒产业发展，以及基于音视频内容的信息服务系统建设的有效投资，估算达2490亿元，可激发和释放社会的信息服务与终端消费近4390亿元；另外，数字内容开发制作、机顶盒生产与安装等将新增就业岗位达20万。　　国务院2010年1月13日公布的文件中，也确实强调了三网融合对“拉动国内消费，形成新的经济增长点，具有重要意义”。　　而自2009年下半年以来，政府展开的系列“网络扫黄打非”运动显示出政府对电信运营商内容控制的失望。广电则借机发力，央视在黄金时段痛批移动互联网上色情低俗泛滥，矛头直指各大电信运营商监管不力。　　“国家现在很明白，要保证安定团结。国家需要主流的声音不能只在广电这一个渠道上，还要在手机上、在互联网上。这不仅是经济需要，还是社会政治需要。”罗小布在接受本刊记者电话采访时说。　　虽然广电在市场化改革和经营能力上远弱于电信行业，但其特有的意识形态属性，为其在这场利益格局的重新调整中获得权重扮演了重要角色。用罗小布的话来说，“广电在组织力和党性上，是电信根本不能比的”。　　另一方面，曾经闭关自守的广电已意识到互联网也是广电产业发展的必由之路。“将来面向公众的入口肯定是互联网，所以广电不做互联网是肯定不行的。”在近日一次有关三网融合的广电行业内部探讨会中，与会者普遍认为。　　处在封闭管理体制下的广电，现在已经远远地落在了电信后面。根据2008年的官方数据，中国电信几家企业的收入总额是广电整个系统收入的5.6 倍，是有线电视网络收入的23.4倍，仅中国移动的净利就是整个有线电视收入的3倍。而且，目前广电网的规模也只有电信网的1/25，差距悬殊。广电将进行的，是一场与时间的赛跑。　　钱从何来？　　由于广电和电信的悬殊差距，中广互联首席执行官曾会明就此指出，国务院此次出台新政策，目的正是要“对广电进行扶持”。扶持的政策如果不是“非对称进入”，就可能是出资及其他一些相关政策。　　对于广电可能获得的国家资金支持，目前尚不清楚细节。此前，坊间曾有传闻，政府将出资200亿元扶持组建一个全国性的有线电视网络公司，以确立所谓“3+1”模式，即形成中国移动、中国电信、中国联通及中国广电四家运营主体竞争的局面。但200亿元对于广电进行2亿用户的有线网络双向改造和区域及全国性的整合，只是杯水车薪。而这200亿元来自何处还是一个未知数。　　此前通过科技部立项的《国家高性能宽带信息网暨中国下一代广播电视网自主创新合作协议书》，预计投入1000亿元。但这笔投资和三大电信运营2009年在3G建设上的总投资—1700亿元，三年内超过4000亿元的规模相比，仍相形见绌。　　另外可能的方式是通过税收优惠和补贴。像2008年元月的国务院“一号文件”，便明确给出了对有线运营商的税收优惠，即到2010年底前，广播电视运营服务企业收取的有线数字电视基本收视维护费，经省级人民政府同意并报财政部、税务总局批准，免征营业税，期限最长不超过三年。　　由于2010年1月13日的国务院文件没有给出具体的财税方面的政策，最后广电能获得多少国家的资金支持、以何种方式，仍有待细则进一步明确。不过，广电系统内的人士对国家的资金支持多持乐观态度，认为国家肯定是要给钱的。但也有系统外人士指出，资金并非广电发展的瓶颈，从中央电视台每年的收入可知广电并不缺钱！　　广电收网　　资金来源尚待明确，但广电获得的政策支持则显而易见。《中国数字电视》杂志主编包冉在其博客中指出，广电通过新政获得了基础电信业务和电信增值业务，包括互联网接入、IP电话、互联网国际出口等。而电信虽可以做IPTV，但不能做播控平台，相当于既有的格局保持不变，只是地方广电没有借口再阻挠电信IPTV落地。他在博客中并透露，将开始筹建全国广电网络公司，由广电主导，正在提交方案。　　包冉告诉本刊记者，双方在过程中争执不少。此次方案前后经历十稿(算上小型幅度的修改有十三四稿)，广电一度被动(如对IP电话、手机电视标准的取舍博弈)，但终于扳回。　　此次，广电获得互联网国际出口的牌照可谓实质性的一个突破。因为到目前为止，广电发展互联网业务的一个巨大障碍是对接到互联网上的成本太高。由于骨干网都掌握在电信手里—目前只有中国电信和联通两家固话运营商拥有国际出口。因此，广电系统各地企业一般通过协商租用的方式连接到互联网上。据称，广电租用电信10G的带宽一年需交纳上亿元。　　如果广电获得国际出口牌照，成为名副其实的第四张网，它和电信之间就可以实现互联互通，成本也将随之大幅降低。　　不过，对于广电来说，要实现互联互通，前提是要有一张全国性的大网。“网络像现在这样分级建设、分散管理、分级部署、分区运营，既不符合信息产业的发展要求，也不符合下一代广播电视网络的要求，甚至在三网融合的进程中我们会被甩掉。”中国有线电视网络有限公司总经理沈向军在2009年3月举办的数字电视中国峰会上预警说，“只有建构为互联互通的网络，才具备向运营商转变的基础。”　　而要整合这些分散的网络，需要一个全国性的市场主体。广电总局作为国务院主管广播电视宣传和广播电视事业的直属机构，虽长期以广电企业利益代言人的身份出现，但不能行使企业主体的职能。为迎接互联网时代的挑战，广电总局必须政企分开。　　北京大学教授、下一代广播电视网总体专家委员会委员李洪滨2009年12月在中国广电行业发展趋势年会上发言时曾透露，他在上海向国家广播电影电视总局局长王太华就广电网络的问题做汇报时，后者只讲了一句话，“我们现在到了筹建中国广播网络有限公司的时候了”。　　“现在刺激经济消费，国家有钱。不怕没钱，给你800亿元。但我们给谁？主体都没有。所以在战略报告里面，强烈提出一点建议，就是我们起码有个主体。”李洪滨在会上直言。　　最终，在国务院的文件中对此确有明文：“整合有线电视网络，培育市场主体”。　　标准之争　　另外，在加快产业发展项下，文件提出力推“移动多媒体广播电视、手机电视、数字电视宽带上网等业务的应用”。　　手机电视业务主要是由基于地面广播技术的点对多点传输网络和移动通信技术的点对点移动网络提供。业界普遍认为，这也是未来广电在推进三网融合时最为看好的业务之一。　　此前，手机电视业务地面广播标准一直存在着国家标准TMMB和广电行业标准CMMB之争。其中广电CMMB(China Mobile Multimedia Broadcasting)行业标准—即移动多媒体广播电视标准—的研发始于2003年，由广电总局科技司在广科院立项，2006年10月正式颁布。　　TMMB标准则由北京新岸线公司于2004年10月在信产部、发改委和广电总局推动下研发，具有兼容性，可实现全球漫游服务功能。　　2008年4月，在国家标准委员会组织的测评中，广电称不满委员会评委构成拒绝参加，TMMB被确立为手机电视新国标。　　但广电总局拒绝承认TMMB的国标地位，在各地积极推动CMMB的实质建设。为配合CMMB的推广，广电还于2005年6月成立了中广传媒公司，专门承担全国CMMB的网络建设运营任务，2008年9月得到广电总局正式批准。　　截至2008年8月，北京奥运会召开之际，全国有37个城市正式开通CMMB网络信号，并在奥运会期间正式开播。一年多后的2010年1月28日，全国282个城市已开通了CMMB专用网络。　　而中国卫通虽然在奥运会前开始了北京、天津、青岛、秦皇岛4个奥运城市的TMMB建网工作，并在北京建立了3个发射点，但一直未能实现商用。　　更重要的是，广电系统成功地将中国移动拉到了已方阵营。早在北京奥运期间，中国移动便采购了4万部加载CMMB功能的TD-SCDMA手机，使得CMMB业务得以较大范围商用。　　2009年3月22日，中广传播与中移动正式签订合作协议。双方共同推进具有CMMB功能的TD-SCDMA手机发展，并约定在未来三年内，中移动是CMMB在手机终端方面的唯一合作伙伴。一个半月后，双方又签署了项目业务合作协议。合作的范围包括TD手机、TD上网卡以及TD上网本。　　中广传播总经理孙朝晖最近在接受媒体采访时表示，TD与CMMB的合作，既包括终端融合，又包括业务融合，“是三网融合的具体实践”。她透露，从2010年2月开始，中广传播与中国移动合作的CMMB手机电视业务，将正式在首批24个省上线，其余省份将在3月31日前陆续上线。　　这场关于国家标准的纷争目前看来，似以广电的实际胜利暂告一段落。广电最终亦在国务院方案关于手机电视标准的博弈中获得主动权。不过，一位研究三网融合多年的政府部门学者向本刊记者指出，这场纷争涉及到网络传输的技术标准化问题，也是一个至关重要的问题，因为技术标准化是三网融合的一个前提条件。　　整合挑战　　不过，广电网能否抓住这最后的一次发展机遇，还面临着体制上和技术改造的双重难题。全国目前有线网络运营商数目在1500家左右。长期以来广电系统实行“属地管理”，各地有线电视网络放弃地方既得利益，接受并入国家广播电视网的可能性极小。但广电的全国网如形不成一定规模，价值将大打折扣。　　一位不愿透露姓名的业内人士告诉本刊记者，广电网络的地方诸侯倒是乐于做本区域内的整合，“这些用户上百万规模的地方诸侯，在没有看到真金白银之前当然是不喜欢被整合。”　　地方政府从维护自身财政收入的角度，也会力促局部融合方案。最终市场融资能力强的区域运营商，凭借自身实力在整个广电网络内部先形成若干家较大的区域垄断企业，也许是另一种广电网整合的出路。　　“一方面，动比不动总是好的，另一方面，这些有上市公司背景的有线网络公司，愿意出头先期去做一些整合工作，对于未来全国形成一张大网也是一件好事。”这位不愿透露姓名的人士指出，“收购几张大网的成本，总比一个个去收购全国上千张有线网的成本、周期要划算得多。”　　易凯资本有限公司公司首席执行官王冉则从一个业界投资者的角度指出，网的整合是一个大的投资机会。除了由广电系统内有上市背景的有线网络公司出面整合，也可由民间资本介入，买下各省广电网络运营商的部分股权，通过股权整合。不过，政府是否会向民间资本放开，目前仍是一个未知数。　　体制障碍在前，资金和时间困境在后。公开数据显示，中国目前现有1.6亿有线电视用户，按其所处的不同地域，每个用户价值在500元到800元不等。如果单从收购用户来实现网络整合的角度看，全部开支将在1000亿元以上。全国有线用户中，只有6500万加入了数字有线电视网络，其中有2000 万用户完成了双向网络改造，只有不到200万个用户真正拥有具备双向互交功能的数字有线电视。这意味着尚有60%的用户要进行有线电线网络从数字到模式的改造，有87.5%的用户有待进行从单向网至双向网的改造。　　根据本刊记者向多位网改设备运营商及广电政策研究人员求证，目前各地实施整转的标准不一、费用不一，各种开发商参与整转项目蚕食工程资金也早已是公开的秘密，因此，有关整转的具体花费金额至今不明。　　考虑到广电现存的很多发展障碍，最终的实惠可能并不如预期那么多。移动通信业务技术门槛高，广电获得经营资格的可能性不大，固定语音通话业务逐月递减，已成“鸡肋”。有广电运营商已利用有线电视网开展宽带接入业务，不过在北京、上海之外的中小城市，电信的宽带接入费用下调，令广电难有太大竞争空间。　　盘算之后，广电内部人士普遍认为，互联网的增值业务将是对广电最有吸引力的电信运营业务。利用广电在电视、广播领域长期积累的业务优势，推进以互联网为入口的高清交互音视频产业，或是未来广电抓住用户、提高产业利润的关键。　　不过，长期服务于公共利益和国家宣传工具性质之下的广电网深深知道，自己从体制、机制以及营销网络等很多方面，都远不如电信。　　未来，在国家三网融合的政策支持下，当广电网和电信网自由开展全业务运营，用户体验将成为大家PK的终极战场。一位广电设备运营商指出，用户可能根本搞不懂、也没兴趣搞懂他用来获取文化娱乐信息和通信的那个网络究竟是什么网，“不同网络运营商的服务区别，就只有体验上的区别。用户是愿意为体验来付钱的。”　　中国广播电视协会有线委委员汪海天，因此对广电网前景颇为悲观。他在个人博客中写道，三网互融将无法在产业格局中出现“3+1”的局面，而是 “3.1”。“与目前的三家电信运营商相比，之后能独立存在的广电网的市场份额可能只有0.1。”他还预测了电信网络并购收编广电网的可能性。　　当然，也有专家描述了另一种可能，即当广电网竞争遭遇不利时，国家仍念其“可管可控”而不遗余力地扶持。