国有资本经营预算管理制度的确立与实施

文 / 李光林　　从2008年起开始实施的国有资本经营预算，为推动中央企业的改革重组、加快解决中央企业改革和发展中的体制性机制性问题发挥了积极推动作用。然而，在理论研究和实际工作中，对国有资本经营预算管理制度的理解和认识却有所分歧，以致对正确执行国有资本经营预算管理制度，充分发挥国有资本经营预算的功能和作用产生影响。下面拟从国有资本经营预算管理制度建设的体制背景、制度框架、主要内容三个方面探讨对国有资本经营预算制度的理解以资商榷。　　一、国有资本经营预算管理制度建设的体制背景　　理解国有资本经营预算制度建设，首先要充分了解国有资本经营预算制度建设相关的政策环境和体制背景。笔者认为，国有资本经营预算制度建设能够顺利进行主要取决于三个方面的体制背景因素。我国新型国有资产管理体制是国有资本经营预算制度建立的体制基础，我国复式预算管理体制的提出和完善是国有资本经营预算制度建立的重要保障，科学合理的国有企业管理体制是国有资本经营预算制度建立的必要条件。　　(一)我国新型国有资产管理体制是国有资本经营预算制度建立的体制基础　　1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》提出了“国家统一所有，政府分级管理，企业自主经营，部门分工监督”的国有资产管理体制，并首次提出建立国有资产经营预算。但从1993～2003年，虽然国家有关部门多方面探索，也做了大量的课题研究，但国有资产经营预算制度并未在实践中运行。笔者认为，由于当时国有企业没有建立完善的法人治理结构，效益低下收益微薄，加上当时的国有资产管理体制是以政府的行政权限分级进行管理而没有确立出资人的管理理念，国有资产经营预算缺乏科学合理的体制基础，在实际工作中并未得到实际开展。　　2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》中确立了我国新型的国有资产监督管理体制，即中央与地方分别成立国有资产监督管理机构，分别代表国家对所出资企业履行出资人职责，形成管资产与管人、管事相结合，责、权、利相统一的新型国有资产管理体制，并明确提出建立国有资本经营预算制度。笔者认为，无论从十六届三中全会决定中规定的内容还是从我国《企业国有资产法》中的相关条款规定都可以看出，我国新型国有资产管理体制的价值核心是确立了分别代表国家对国有企业履行出资人管理职责的管理理念。可以说，正是由于国有企业出资人制度的确立才使国有资本经营预算得以有效实施，以出资人管理为核心管理理念的新型国有资产管理体制是国有资本经营预算得以顺利开展的体制基础和前提。　　2003年，国务院国资委成立不久，就按照十六届三中全会精神，将推进建立国有资本经营预算制度列入重要工作议程。2007年9月，国务院发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的
意见》(国发[2007]26号)明确提出中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，此规定标志着国有资本经营预算工作取得重大突破，进入实施阶段。2008年10月，《企业国有资产法》颁布，通过国家立法的形式规定了我国新型的国有资产监督管理体制，其第12条规定了国有资产监督管理机构代表国家对所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，并用第6章一整章篇幅规定了国有资本经营预算内容。可以说，我国新型国有资产管理体制成为国有资本经营预算制度建立的体制基础。　　(二)复式预算管理体制是国有资本经营预算制度建立的重要保障　　1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》首次提出了“改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算”。1994年《预算法》及《预算法实施条例》中进一步规定“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。根据预算制度的相关理论，复式预算是指将全部预算收支按照经济性质归类，分别汇编成两个或两个以上的预算，并使两者具有相对稳定的对应关系。其相对于单式预算最大的优点就是改善预算资金的管理，避免不同预算资金相互挤占。国有资本经营预算是政府预算的组成部分，但与公共预算、社会保障预算在预算基础、资金来源及支出方向、编制原则等方面有着很大的区别。国有资本预算与政府公共预算、社会保障预算等既相对独立又相互衔接。　　国有资本经营预算作为政府复式预算的重要组成部分，它不仅是政府以所有者身份将其所拥有或支配的经济资源用于资本性投入的收支计划，而且是实现政府经营管理职能和保证国有资本有效经营的重要手段。推行国有资本经营预算制度，有利于市场经济体制的完善，有利于进一步优化国有企业资源配置，并可促进经济结构的合理调整和产业优化升级，提高国有资本的凝聚力和竞争力。我国复式预算管理体制成为国有资本经营预算制度建立的重要保障。　　(三)科学合理的国有企业管理体制是国有资本经营预算制度建立的必要条件　　党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出，“政府对国家出资兴办和拥有股份的企业，通过出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利，对企业的债务承担有限责任，不干预企业日常经营活动。”追溯我国相关法律制度规定和国有企业改革发展的实践可以看出，我国国有企业在不同的历史阶段有不同的称谓，实现了从国营企业—全民所有制企业—国有企业—国有控股企业—国家出资企业五个主要阶段的演进，不同的称谓反映了不同时期企业的管理理念。2008年，《企业国有资产法》将国有企业的称谓改为国家出资企业，进一步确立和完善了国有企业的出资人制度，并正式用法律的形式规定了国家依法对国家出资企业享有资产收益权。从不同历史时期对国有企业的称谓可以看出，我国对国有企业的管理由以往的主要依据行政权管理逐步向依据出资人权利等产权管理转变。　　实行国有资本经营预算管理制度，是履行《公司法》赋予股东依法享有资产收益的权利。《公司法》规定：公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产收益、重大决策和选择管理者的权利。公司分配当年税后利润时，应当提取利润的10%列入公司法定公积金，并提取利润的5%~10%列入公司法定公益金。法定公积金累计额为公司注册资本的50%以上的，可不再提取。公司的法定公积金不足以弥补上一年度亏损的，在提取法定公积金和法定公益金之前，应当先用当年利润弥补亏损。公司弥补亏损和提取法定公积金、法定公益金后所余利润，有限责任公司按照股东的出资比例分配。企业的发展与扩张离不开资金的支持，资本预算来源于国有资本收益，通过对所出资企业注入资本金的方式实现国有经济布局和结构的战略性调整，促进国有企业的改革发展。国有资本的收益同样应当主要用于国家出资企业的持续发展。笔者认为，科学合理的国有企业管理体制是国有资本经营预算制度建立的必要条件，国有资本经营预算制度的建立又为国有企业的改革发展提供了必要的制度保障。　　二、国有资本经营预算管理制度框架　　党的十四届三中全会、十六大和十六届三中全会、十七大等会议文件中所规定的建立国有资本经营预算制度的有关内容成为建立国有资本经营预算管理制度的政策依据。我国《预算法》、《公司法》、《企业国有资产法》等法律所规定的关于国有资本经营预算制度的相关内容，国务院发布的《企业国有资产监督管理条例》和《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》等文件也对建立国有企业的出资人制度、落实国有资本收益权做出相应规定。国有资本经营预算工作开展以来，财政部和国资委陆续出台了一系列规章制度，初步形成了国有资本经营预算管理制度体系。　　一是在国家法律层面上：《预算法》、《公司法》、《企业国有资产法》等相关法律分别从建立复式预算管理体制、落实国有企业的出资人权利中的收益管理权、完善国有资产管理体制等内容为建立健全国有资本经营预算制度提供了法律依据，奠定了国有资本经营预算管理制度体系的法律基础。　　二是行政法规层面上：《预算法实施条例》、《企业国有资产监督管理条例》和《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》等相关行政法规构成国有资本经营预算管理制度体系中行政法规部分的重要内容。　　三是在部门规章层面上：国家有关部门正在抓紧研究制订相关部门规章，争取尽快制订发布。　　四是部门规范性文件层面上：财政部、国资委联合印发了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》(财企[2007]309号)、《中央国有资本经营预算编报试行办法》(财企[2007]304号)、《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法(试行)》(国资发产权[2008]46号)、《国资委国有资本经营预算编制管理工作规则(试行)》(国资发收益[2009]84号)、《关于做好中央企业国有资本经营预算执行工作有关事项的通知》(国资发收益[2009]22号)、《关于做好中央企业2008年度国有资本收益申报工作的通知》(国资发收益[2009]251号)等部门规范性文件构成国有资本经营预算管理制度体系中贯彻执行的重要内容。　　五是内部试行的专项支出规范性文件：《中央企业国有资本经营预算应对财务危机支出管理规定(试行)》、《中央企业国有资本经营预算灾后恢复重建支出管理规定(试行)》、《中央企业国有资本经营预算技术创新及产业化支出管理规定(试行)》、《中央企业国有资本经营预算债转股企业支出管理规定(试行)》、《中央企业国有资本经营预算重组整合支出管理规定(试行)》。　　六是中央企业内部建立的本企业国有资本经营预算制度。　　以上不同层次的各项法律规章制度为中央企业国有资本经营预算工作的顺利开展奠定了制度基础，基本形成了中央企业国有资本预算制度体系。　　三、国有资本经营预算管理制度的主要内容　　通过对上述文件和法律法规制度的解读，国有资本经营预算制度主要规定了以下内容：　　1. 国有资本经营预算是出资人的预算。是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。　　2. 建立国有资本经营预算的目的。建立国有资本经营预算制度是为了增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题。　　3. 建立国有资本经营预算的指导思想。通过对国有资本收益的合理分配及使用，增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，促进国有资本的合理配置，推动国有企业改革和发展。　　4. 试行的基本原则。一是统筹兼顾，适度集中。统筹兼顾企业自身积累、自身发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，适度集中国有资本收益，合理确定预算收支规模。二是相对独立，相互衔接。既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又保持与政府公共预算的相互衔接。三是分级管理、分级编制，根据条件逐步实施。　　5. 国有资本经营预算收入制度。　　(1)主要内容。主要来源于国家出资企业上交的国有资本收益，包括：国有独资企业按规定上交国家的利润；国有控股、参股企业国有股权获得的股利、股息；企业国有产权转让收入；国有独资企业清算收入(扣除清算费用)，以及国有控股、参股企业国有股权分享的企业清算收入(扣除清算费用)；其他收入。　　(2)上交程序。一是企业申报。中央企业上交国有资本收益应当按照规定向国资委申报，填写中央企业国有资本收益申报表。应交利润，在年度终了后5个月内，由中央企业一次申报；国有股利、股息，在股东会(未设股东会的为董事会)表决日后30个工作日内，由国有控股、参股企业据实申报，并附送股东会的决议文件。国有产权转让收入在签订产权转让合同后30个工作日内由相关企业申报，并附产权转让合同和资产评估报告。企业清算收入在清算组或者管理人编制剩余财产分配方案后30个工作日内，由清算组或者管理人据实申报并附送企业清算报告和注册会计师出具的审计报告。其他国有资本收益在收益确定后的30个工作日内，由有关单位申报，并附送有关经济事项发生和金额确认的资料。国有独资企业由集团公司以年度合并报表反映的归属于母公司所有者的净利润为基础申报。企业计算应交利润的年度净利润，可以抵扣以前年度未弥补亏损。国有控股、参股企业应付国有投资者的股利、股息，按照股东会通过的利润分配方案执行。二是国资委审核，财政部复核。国资委在收到企业上报的国有资本收益申报表及相关材料后15个工作日内提出审核意见，报送财政部复核，财政部在15个工作日内提出复核意见。三是下发上交通知。国资委根据财政部同意的审核结果向所监管企业下达国有资本收益上交通知，财政部向企业所在地专员办下达国有资本收益收取通知，专员办向企业开具“非税收入一般缴款书”。企业依据国资委下达的国有资本收益上交通知和专员办开具的“非税收入一般缴款书”办理国有资本收益交库手续。四是企业按时上交。　　6. 国有资本经营预算支出制度。根据有关规定，资本预算具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。　　(1)基本原则。一是引导带动原则。资本预算应当适度集中资金，用于推进国有经济布局和结构的战略性调整，引导国有资本向国民经济关键行业和特殊领域集中，充分发挥国有资本预算工作在国民经济发展中的引导和带动作用。二是资本金注入为主原则。资本预算是政府预算的组成部分，但又不同于一般的政府公共财政预算，中央企业资本预算支出应当以资本金注入为主。三是注重效益原则。中央企业资本预算支出主要包括资本性支出、费用性支出和其他支出，其中，以资本性支出为主。国有资本经营预算支出要突出国有资本保值增值和讲求回报。　　(2)主要内容。一是资本性支出，是根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求以及国家战略安全等需要安排的资本性支出。包括向新设企业注入国有资本金，向现有企业增加资本性投入，向公司制企业认购股权、股份等方面的资本性支出。二是费用性支出，是用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。三是其他支出。　　(3)工作程序。国资委根据下年度预算收入和预算支出范围、重点，向有关中央企业提出下年度预算支出计划编制要求。有关中央企业根据国资委下达的下年度预算支出计划编制要求，申报本企业下年度预算支出计划，按照内部决策程序形成书面申请报国资委。国资委完成预算建议草案报财政部。财政部根据预算收入和建议草案，综合平衡后，编制预算草案报国务院，最后由全国人大审议通过后，财政部批复国资委，国资委批复相关企业。　　7. 国有资本经营预算编制制度。资本预算编制工作要遵循五项工作原则：一是以收定支、列收列支、不列赤字原则。二是资本性支出为主原则，资本预算主要用于推进国有经济布局和结构的战略性调整，培育具有国际竞争力的大企业集团。从严控制费用性支出。三是注重效益原则，资本预算支出要突出国有资本保值增值和企业经济效益，注重回报。四是规范透明原则。五是分工协作原则。国资委收益局牵头协调、有关业务厅局共同参与。　　8. 国有资本经营预算执行制度。国资委下发了《关于做好中央企业国有资本经营预算执行工作有关事项的通知》(国资发收益[2009]22号)，要求相关企业在国资委下达资本预算安排后及时报告预算资金的到账情况。在资本预算执行过程中，建立预算资金使用或项目实施进展情况报告制度，对于资本预算执行中出现的紧急或重大情况及时向国资委报告。相关企业应当严格按照规定用途和报经国资委备案的资本预算使用计划使用预算资金，不得自行调整。相关企业编制的资本预算使用计划不得违反国家有关资本预算管理的要求，不得挪用或截留用于非生产项目或非主业项目。在资本预算执行过程中，受生产经营或重大政策、环境变化影响，确实需要对资本预算使用对象、标准、额度等进行调整的，应当向国资委提出调整申请，由国资委按照有关规定核准。同时，国资委建立中央企业资本预算执行监督检查制度，组织和监督资本预算执行，确保预算资金使用安全、规范和高效。　　9. 国有资本经营决算制度。国资委根据当年资本预算收入清算结果，在对资本预算支出项目进行调整的基础上，负责批复中央企业年度资本决算。　　10. 专项支出管理制度。国资委研究制定了《中央企业国有资本经营预算重组支出管理暂行暂行》、《中央企业国有资本经营预算灾后恢复重建支出管理暂行规定》、《中央企业财务危机国有资本预算支出暂行规定》、《中央企业债转股股权回购资本预算管理暂行规定》《中央企业国有资本经营预算托管费用支出管理暂行规定》和《国有资产经营公司国有资本经营预算资金管理暂行规定》等相关制度，基本做到了每类支出都有相应的支出原则和支出标准。■　　李光林　　国务院国资委收益管理局