境外国资风控：政府须更有作为

境外国资风控：政府须更有作为　　文/文宗瑜　　境外投资风险的多类别、更大更复杂及可控性差，决定了有效防控投资风险不能由单个企业或单个行政部门来完成。建立国内国外及多主体协调联动的风险防控机制，在投资前进行风险评价，在投资过程中进行风险全程监控，并在风险发生时及时应对，才能从根本上防范及控制境外投资风险　　中国经济的持续高增长主要得益于投资驱动，而国有企业的巨大投资规模在其中扮演着十分重要的角色。国企尤其央企在保持国内投资高增长的同时，也在不断加大境外投资的力度及规模。部分国企尤其央企成为跨国公司，中国境外投资规模仍然保持较快增长，已经成为趋势。与国内投资依赖政府支持及自身垄断支撑相比，国企尤其央企在境外投资虽然实现了比较快的增长，却面临着越来越大的风险，这些风险有的正在爆发，有的仍在继续积聚。如何防范及控制风险，已成为国企境外投资及境外国资管理亟待解决的问题。无论是作为境外投资主体的国有企业，还是作为境外投资行政管理的各政府职能部门，都要高度重视并强化境外投资与境外国资管理的风险评价，建立国内国外及多主体协调联动的风险防控机制。　　货币汹涌：境外投资冲动难遏　　人民币对外升值与对内贬值的同步推进，尤其是货币供应量增长过快过大形成的对内贬值幅度大于对外升值，不仅刺激了中国人境外购物的欲望，也刺激了中国企业境外投资的冲动。　　中国已成全球M2(广义货币供应量)连续多年增长最快且目前最大的国家。到2010年底，中国5.88万亿美元GDP对应了72.58万亿人民币M2，而美国14.51万亿美元GDP对应的M2相当于55.46万亿人民币。如此汹涌的货币供应量降低了人民币在国内的购买力和国内的投资回报率，境内资本已然过剩。例如农业方面，天然过低的投资回报率使得资本不愿意涉足其中；工业方面，产能过剩的现实使得资本不能继续进行超负荷的投入；服务业方面，过低的财务水平及质量使得投资回报无法得到有力保障。这迫使资本不得不向境外寻求新的利润增长点，从而刺激并放大了中国企业境外投资的冲动。　　与民营企业境外投资追求相对较高的投资回报相比，国有企业尤其央企境外投资更看重规模扩张。过去的5－10年，国有企业尤其央企的境外投资逐年增长，投资规模越来越大。由于国资管理部门对企业的考核名义上强调“大而强”，实际上更注重“高增长”，因此在多种因素的助推下，国有企业尤其央企正在全力并全面推进境外投资。据国资委统计，截至2010年底，央企境外资产总额超过了4万亿美元，投资项目主要涉及能源资源、工程建设，分布地区也从最初少数国家扩大到了全球大多数国家。随着国有企业对外投资数量的增多及投资规模的增大，企业境外投资风险也在不断放大并时常爆发，这给国有企业带来了巨大的经济损失。　　重重危机步步紧逼　　国有企业尤其央企基于规模扩张冲动而驱使的境外投资，使各种投资一开始就种下了风险的基因。由于缺乏风险意识及境外投资前的风险评价程序，使国企尤其央企境外投资面临着多种风险，这些风险包括投资东道国的政局动荡与社会动荡风险、文化差异而导致的规则习俗冲突风险、国有企业市场化竞争能力不强而面临的经营风险和运营风险及国有企业之间相互打压及融资渠道单一而加剧的财务风险等。这些风险的积聚及爆发不仅导致了国有企业境外投资的巨大亏损，而且也使得境外国有资产管理陷入困境。　　国企境外投资集中于亚非等某些国家或地区所承受的政治社会动荡风险。国有企业尤其央企不断增长的境外投资正使其扮演着跨国公司的角色。与发达国家的跨国公司相比，从事境外投资的国有企业尤其央企，跨国投资起步晚且参与国际市场竞争的能力较弱，从而决定了其进入发达国家进行投资的难度很大。因此，国有企业境外投资经常选择与中国地缘较近且外交关系较好的地区，投资主要集中在亚非等地区尤其是中东、西亚、非洲等地区。然而，这些地区相比于北美、欧洲等地区，大多国家存在国内经济发展落后、政府官员贪腐严重、国内居民收入悬殊、难民数量较大等问题，从而使其潜伏着政治社会动荡的风险。国有企业尤其央企的境外投资集中在这些国家，一旦投资所在国家发生政治社会动荡，往往会导致国企境外投资损失巨大。2011年上半年利比亚的国内动荡，不仅导致中国政府要动用巨大财力物力并支付巨额成本进行撤侨，而且导致国有企业的境外投资损失惨重。　　国企境外投资的境外企业管理不适而导致的规则习俗冲突风险。长期依赖行政力量及适应国内环境的国有企业，已经形成了既定的管理思维及管理模式。这种管理思维及管理模式在国企境外投资的东道国，往往面临一个“不适应”与一个“跟不上”。一个“不适应”是指不适应东道国雇员不断要求加薪及改善待遇的要求，从而导致与工会的冲突，使国企境外投资不断遭受雇员罢工而带来的损失；一个“跟不上”是指对东道国宗教习俗了解及尊重的跟不上，从而导致与境外投资所在地的居民形成冲突，使国企境外投资要额外支付巨大成本。在国企境外投资没有学会“管理国际化”及因地而异的“管理本土化”之前，因管理不适而导致的规则习俗冲突风险就不会化解。　　国企境外投资过度依赖行政力量而面临的市场风险。国有企业尤其央企境外投资属于跨国竞争，更强调企业自主参与国际竞争。但是，在国内习惯了政府支持的国企，在境外投资上往往也搭政府“便车”。从国家商务部统计结果来看，国有企业尤其央企的境外投资项目除政府牵线搭桥以外，就是中国政府在非洲等地出资的基础设施建设或进行的经济援助，完全由国有企业自主寻找及选择的投资项目很少。国有企业尤其央企依赖行政力量进行境外投资，虽然容易通过审批且前期投入较少，但加大了投资风险。这种国企境外投资的模式，反映的是国有企业尤其央企境外投资风险意识弱的现状。当然，国有企业尤其央企在境外投资上搭政府“便车”，往往是为了把风险转嫁给政府或让政府承担风险。　　国企境外投资集中于某些领域及种类单一所潜伏的运营风险。相对中国企业境外投资的过快增长，可供国有企业选择的境外投资项目相对较少。在某种意义上，投资领域或项目的单一往往会导致投资风险级次的递增。国有企业在境外投资过程中，并没有充分考虑这种风险。一些国有企业尤其央企往往将巨额资金投入单个项目中如资源类项目、工程类项目和劳务输出类项目，从而使运营风险更加集中。此外，在对外投资中，国有企业的前期调研过少，许多企业过度依赖对国内市场的判断和以往国内投资经验进行境外投资，从而无法应对风云变幻的国际市场。国有企业这种孤注一掷的境外投资行为，加上没有充分准备的投资决策，决定了其境外投资项目一旦出现风险，往往损失严重。　　国企境外投资相互压价及融资渠道单一而加剧的财务风险。国企境外投资往往还不习惯中国企业之间的相互依赖与相互支持，仍沿袭国内国企之间恶性竞争的做法。国有企业境外投资的相互压价，不但会影响交易标的的价格，加大投资成本，还会增加国企境外兼并收购的难度，从而加剧企业的财务风险。此外，国有银行和国有企业都与政府密不可分，向国有商业银行贷款是境外投资最常见也是最便利的融资方式。但是，单一的融资渠道加剧了国有企业境外投资对国有银行的依赖性，使得国有企业缺乏拓宽融资渠道的动力，在国家政策进行调整或是国有银行本身出现问题而无法进一步贷款时，国有企业境外投资就可能面临资金匮乏而导致的资金链断裂风险。　　风险评价：急需补上的一课　　境外投资与境内投资的最大区别，就是风险更大，一旦发生风险往往损失惨重。因此，应强化境外投资的风险意识，完善风险评价的程序及机制。就风险评价而言，应从微观层面与宏观层面同步推进。政府各行政主管部门除了督促国企完善风险评价程序及机制外，还应尽快建立宏观层面的风险评价制度。需要强调指出的是，国资管理部门应考虑如何实现国有企业境外投资风险评价与绩效评价的对接。　　国企应在充分分析与判断风险的前提下选择境外投资项目。投资项目是投资风险与投资收益的载体。国有企业境外投资的风险防范及控制应从投资项目的风险评价开始。为了降低项目投资风险，项目负责方应对项目本身进行全面系统的调研与分析，包括对投资地政治、经济、自然等环境进行调查，对投资周期进行预测，对投资周期内各种不确定性的概率进行估计，以此判断投资项目的风险大小。投资项目的好坏，不在于规模大小，而在于风险是否可控。从事境外投资的国企，应承担起投资项目风险判断主体的职责，即在选择投资项目时，国企自身应通过多种方式对投资项目的风险作充分的分析和判断，做到心中有数。具体途径既可以由企业成立专门的项目风险调研组进行调研，也可以聘请大型国际投资咨询公司为其提供专业支持。　　国企应不断强化境外投资的风险管控机制并责任到人。无论是理论上还是实际操作中，投资风险都是可控的，从国内外众多风险控制成功经验来看，只要加强管理，就能将风险降低到可以承受的范围之内，从而减少或消除风险给企业带来的投资损失。因此，国企要想实现境外投资损失最小化，就必须建立起风险管控机制以有效降低风险。在风险管控机制建立与完善的过程中，国企作为项目风险评价的微观主体，首先应完善境外投资风险管控制度，这既包括风险管控部门及人员的设置，也包括反映安全性、盈利性等指标体系的构建；其次应强化境外投资风险管控流程，这包括投资调研数据的收集、分析及判断，投资执行过程中的信息反馈，投资风险的预警，投资活动的评价等。此外，风险管控机制要想真正发挥作用，还必须实行投资负责人问责制。具体而言，就是要求国企细化境外投资的各个环节，将各个环节的权责落实到个人，出现问题时由个人承担责任，从而促使投资的各个负责人各司其职、恪尽职守。除此以外，还要落实国企经营班子层面的境外投资风险责任机制及责任人。　　各行政主管部门应把风险评价作为境外投资与境外国资管理的重点。政府层面尤其中央政府层面的各行政主管部门，不仅是国企境外投资的推动者，还是国企境外投资的审批者，但各行政主管部门并没有将风险评价作为境外投资与境外国资管理的工作重点。这种政府层面风险评价的缺位，使得国企无法从其投资审批部门那里得到相关的风险估测及风险评价要求，加之国企自身风险评价能力有限，这在很大程度上弱化了国企境外投资的风险意识。因此，为有效控制并降低国企境外投资风险，行政主管部门应在国企申报境外投资项目时严格把关，在项目审批过程中，逐步建立并完善风险评价，从而为降低风险及减少投资损失奠定基础。具体来说，可由各行政主管部门的具体主管业务司局按照项目审批环节，对投资风险逐次评价，甚者可以设置专门的司局并配备专业人员进行评价。　　国资管理部门应实行国企境外投资风险评价与绩效评价的对接。与境内投资考评一样，国资管理部门对国有企业境外投资的考评主要是从绩效方面进行考评，比如，国资委对央企的考评主要是从资产收益率、经济增加值等经济效益进行考核。然而绩效评价更多体现为事后的评论，是在项目结束或告一段落的情况下给予的评价，这与以事前估计为内容的风险评价相比，在时效性方面具有较明显的滞后性，从而不利于企业控制风险。从国资管理的现实情况看，无论是国企追求价值最大化的内在动力，还是激烈国际竞争所产生的外在压力，都要求国资管理部门对国企境外投资实行风险管理与绩效管理相对接，不仅要做好境外投资的绩效评价，总结境外投资的经验及教训，更要做好境外投资的风险评价，引导国企重视境外投资的风险防范及控制，以减少国企境外投资损失。　　群防联动：政府部门须更有作为　　境外投资风险的多类别、更大更复杂及可控性差，决定了有效防控投资风险不能由单个企业或单个行政部门来完成。无论是作为国有资本出资人的国资管理部门，还是行使境外投资相关审批权的各行政主管部门，甚至是负责国家形象维护及国家安全的外交安全部门，其加强风险防控的方式及力度都直接影响到了风险防控效果。因此，建立国内国外及多主体协调联动的风险防控机制，在投资前进行风险评价，在投资过程中进行风险全程监控，并在风险发生时及时应对，才能从根本上防范及控制境外投资风险。　　以国资管理部门为主体建立国内国外联动的风险防范控制机制。境外投资风险防控机制的建立应由国资管理部门、国内投资母体、境外投资企业三者共同完成，其中，作为国有资本出资人的国资管理部门，应在风险防控机制的建立中发挥主导作用。在国内，应该淡化所有制界限，建立以国资管理部门为核心，国企民企等投资母体共同参与的风险防范控制体系，使企业对投资风险的评价及时汇总至国资管理部门，再由国资管理部门将风险评价信息传递至各投资母体，从而实现信息充分共享、风险共同防范。在国外，更应打破所有制界限，由国资管理部门牵头，在境外投资所在地的所有中国企业之间都建立起国内外联动的风险防范控制机制，相互依存、互通有无，从而有效降低投资风险。　　涉及国企境外投资的多个行政部门应建立定期沟通及会商机制。就境外投资的审批及管理而言，不同的行政主管部门由于工作性质或内容的差别而负责不同的审批环节或重点。对同一个境外投资项目，各个部门给出的风险诊断也不尽相同，而单方面的风险判断无法对整个投资项目给出一个全面而系统的结论或评价。因此，除国资管理部门外，发改委、商务部、外汇管理局等其他涉及境外投资的行政主管部门应尽快建立起定期沟通及会商的机制。各部门要从自身业务出发，定期对某些境外投资项目或一个时间段的所有境外投资活动进行风险评价，具体来说，可以一个月或一个季度为期限，定期进行交流、沟通及探讨，对风险给予较全面的评价，并对境外投资的投资区域、投资形式和投资方式等提供全面科学的政策性指导。　　外交与安全部门应搜集并反馈国企境外投资较多的东道国相关信息。随着中国经济实力的不断增强，中国的外交能力在不断提升，国家外交部门对研究分析各国政治、经济、文化等方面的贡献在不断扩大，与此同时，国家安全部门在搜集分析各国金融、科技、人才信息等方面也发挥着越来越大的作用。但是，国家外交与国家安全部门在国企境外投资的风险防控方面的作用还没充分发挥。无论是境外投资企业还是国资管理部门，都无法在最短时间内从外交安全部门那里获得投资东道国的政治经济社会及政局变化信息；对投资东道国政治经济社会及政局变化信息获知的滞后，往往会导致错失境外投资风险应对处置的最佳时机。因此，外交与安全部门应该承担更多的责任，要尽力及时获取投资东道国的相关信息，对该国的政局变化及社会是否稳定等情况给予定期评价，并向境外投资的各行政主管部门及国资管理部门定期传递信息、提出导向性建议，以保证境外投资政策及时调整及风险应对措施的及时采取，从而最大限度降低境外投资风险。　　(作者系国内著名经济学家，供职于财政部财政科学研究所)