开掘资源城市转型活力

专访中科院地理所经济地理与区域发展研究室副主任张文忠　　目前资源储备丰富、正处于鼎盛期的城市也应该提前谋划，一方面可持续地利用资源，另一方面要开发新产业。像山西和内蒙古这样的资源大省，都应该未雨绸缪　　文/本刊记者 刘斯斯　　作为首批资源枯竭城市转型评估工作的第3方专家，中科院地理所经济地理与区域发展研究室副主任张文忠不仅实地走访了许多城市，也参与编制了一些城市的发展规划。在他看来，资源城市转型不仅要抓产业转型和结构调整，其他因素包括转变发展理念、形象重塑以及城市发展定位等，都需要得到更多关注与强调。　　对于首批资源枯竭城市转型工作的评价，张文忠对本刊记者表示：“通过4年的国家财力支持，12个资源枯竭城市的转型工作目前已取得较大成绩，部分城市积存的矛盾和困难得到初步解决。但是，资源型城市转型是一项庞大复杂的系统工程，一般需要几十年的时间，才能巩固转型成果，形成内生发展动力，达到自我良性发展的目的”。　　转型工作初见成效　　《中国投资》：您是否可以总体评价一下首批12座资源枯竭城市的转型情况？在实际调研过程中，有哪些政策或者事例给您留下了较深刻的印象？　　张文忠：通过4年的国家财力支持，12个资源枯竭城市的转型工作目前已取得很大的成绩，部分城市积存的矛盾和困难初步得到解决，自我良性发展的机制正在形成，可持续发展能力明显增强。但是，资源型城市转型是一项庞大复杂的系统工程，其发展过程中积累的许多矛盾和问题需要较长时期的探索来逐步化解，一般需要几十年的时间，才能巩固转型成果，形成内生发展动力，达到自我良性发展的目的。　　在实际走访调研过程中，印象比较深刻的有河南焦作、宁夏石嘴山、湖北大冶等。焦作市的特点在于充分挖掘开发自身旅游资源，形成了以云台山、青龙峡等5大景区，以陈家沟、嘉应观等10大景点组成的“焦作山水”。目前焦作景区已经超过少林寺，成为河南省最大的旅游目的地。　　石嘴山市则着力完善城乡社会保障体系，在全国率先开展新型农村合作医疗门诊统筹试点，在西北地区率先开展城乡居民养老保险试点，城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新农合保险广覆盖，新型农村合作医疗参合率达95%。　　大冶市的特点在于接续替代产业发展得较好。机电制造业方面培育和发展了山力板带、武汉重冶铸锻件等一批机电企业；饮料食品产业形成了劲牌、雨润等企业；纺织服装产业发展最快，引进了合兴纺织、利达纺织等一批纺织企业。　　《中国投资》：您认为目前首批资源枯竭城市是否达成了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干
意见》中提出的阶段性目标？此后几年的发展路径需要哪些修正和完善？　　张文忠：《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(以下简称38号文件)提出：“2010年前，资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题得到基本解决，大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，经济社会可持续发展能力显著增强。”我认为，大部分城市已达到这一目标。　　消除贫困是一个过程，像棚户区改造、就业这些问题经过政府的集中治理，目前已经得到了缓解。但若要彻底解决，还需要时间。　　在接续替代产业的发展方面，除了各省市陆续出台了扶持产业发展的政策，国家也先后下达了两批资源型城市吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业专项中央预算内投资计划，这些都是扶持资源型城市接续替代产业发展的重要途径。　　不过，对于资源枯竭城市存在的各种发展问题和社会问题，光靠国家每年投入资金是不够的，必须建立良性的发展机制，包括资源开发补偿以及衰退产业援助等。目前，我认为这些机制正在形成中，但还没有形成一个完整的体系。　　产业调整与机制建设并重　　《中国投资》：对于各转型城市选择的接续产业和替代产业，您认为是否综合考虑了当地的客观情况，符合政策和发展的需求？　　张文忠：在转型过程中，如果能够最大限度地发挥本地区的资源禀赋、人文条件以及区位优势，这种产业就是有生命力的。比如焦作的旅游产业，就是发挥了当地旅游资源丰富的优势。在接续产业方面，则充分发挥了其原有炼铝产业的基础，并且可与煤炭产业结合起来共同发展。　　森工类城市，林区的休闲度假旅游也很有特色，还有特色农产品，包括木耳、食用菌类等。吉林省的辽源市，是一座转型较早的煤炭城市，除大力发展电力产业之外，还开发了袜业的集群式发展，对于解决就业起到了非常好的作用。　　目前我觉得最大的问题，在于如何更好地在资源型城市发展第三产业。以甘肃白银为例，最初参与规划和评审的过程中，我个人认为它在规划转型时没有充分发挥近邻兰州市的辐射和带动作用。虽然其接续产业发展得很好，但如果能与兰州实现同城化、一体化，承接其包括服务业在内的一些新产业的转移，有可能打开另一种全新的局面。后来，“兰白都市经济圈”的发展被提上了日程，证明了这种发展思路是正确可行的。　　我一直强调：资源型城市转型的基本思路，不是另起炉灶，而是把原有的产业做强，并在此基础上，培育和扶持一些替代产业，形成新的经济增长点。一个城市的发展不能寄托于单一行业和领域。前两年金融危机，资源型城市受冲击很大，这就是产业单一化造成的。　　《中国投资》：对于资源型城市资源开发补偿以及衰退产业援助等长效机制的建立，目前看来主要还面临哪些困难，应如何克服？　　张文忠：在国家层面，资源开发补偿机制的具体内容尚未明确。萍乡2009年3月率先在煤炭开采企业开征可持续发展准备金，按每吨煤炭5元的标准征收生态恢复可持续发展专项资金。可以说是地方政府的一次有益尝试。接下来，对于不同发展阶段的资源型城市，某一种资源相应的停留比例是多少，应该有具体的细化。　　而在衰退产业援助机制这一块，由于产业本身具有生命周期，有鼎盛也有衰亡，不应该非要把已经衰亡的产业再次扶助起来。因此，援助的内容应有所调整。比如在退出机制上，可集中解决包括人员安置、职工医疗保险等内容以及一些历史遗留问题。　　此外，我个人认为还应援助企业开发新产业，或协助培育其增强自我发展的能力。在解决企业历史包袱以及社会负担的同时，以全新姿态重生。　　《中国投资》：地方政府都很关心财力性转移支付政策是否会延续，您如何看待这一问题？有限的资金应该主要用于哪些方面？　　张文忠：尽管很多转型城市已经取得了不小的成果，但我认为这些城市正处于爬坡阶段，需要继续大力推动。　　财力性转移支付资金对于资源枯竭城市来说，主要是起到撬动发展的作用。在使用时，应集中于城市环境的营造、发展平台的建设等。其中，对于几个大的环境问题，比如矿坑及煤炭塌陷区治理、土壤环境污染等，应该予以重点解决。　　关于产业发展的平台建设，应围绕城市现有基础，建立扶持接续替代产业发展的园区，并在基础设施和配套方面，给予相应的资金援助。　　此外对于企业来说，尤其是中小企业，可建立风险资金或以其他政策扶持其发展。资源型城市国有企业比重普遍较大，民营企业发展滞后，大力扶持中小企业，可吸纳就业，解决城市发展的后顾之忧。　　抓住机遇主动转型　　《中国投资》：在焦作调研时，您在会上总结了包括理念转变、形象重塑、城市发展定位等几方面的转型经验，那么您认为这些模式是否普遍适用于我国其他资源型城市？　　张文忠：焦作的发展模式，或是其他城市的经验，都还处于磨合的过程中。焦作转型的核心是接续替代产业的发展，但为了给这个城市增加亮点，我们才提出了由挖煤到发展旅游，“由黑变绿”这样一个很好的转变发展方式的视角。从而改变了整个城市的形象还有发展环境，这是很重要的。　　我一直在倡导，每个转型城市都应该总结自己的优势、特色和长处，比如第2批转型城市中的安徽淮北，当地很多煤炭塌陷区变成了水面。通过对这些水面进行整治和环境改善，使整个城市的投资环境和人文环境发生了很大变化。　　对于转型城市来说，产业发展是一方面，此外还应该拥有更宽广的发展视野。比如江西萍乡致力打造消费型城市、园林城市，这种发展理念是很好的。在此基础上，可以进一步放眼整个江西，以打造省区域性中心城市为目标，在产业塑造、环境建设、投资环境改善、交通、对外联络等方面做出较大改善。　　《中国投资》：对于资源型城市来说，若最佳的转型时机是在其发展成熟期主动转型，那么对于我国众多的资源型城市来说，应该怎样更好地占据主动提前开始转型？　　张文忠：我目前正在参与“全国资源型城市可持续发展规划”的编制工作。对于我国众多的资源型城市来说，都有一定的发展周期，由其固有的资源禀赋以及人们对资源的价值认识以及利用方式决定。主动转型很重要，焦作为什么发展得好，就是因为它很早就提出了转型，谋划发展新的产业。　　下一步对于这些资源型城市来说，很重要的一个内容就是分类。对于目前资源储备丰富正处于鼎盛期的城市也应该提前谋划，一方面可持续地利用资源，另一方面，开发新产业。比如像山西和内蒙古这样的资源大省，都应该未雨绸缪。　　不同资源类型城市的转型路径选择　　金属非金属类城市　　金属非金属类城市多为铜、铁、汞等矿产区，一般此类城市都有较大的矿石后加工制造企业，且加工能力较高，具有延长资源产业链的先天基础。每个城市的矿产生产相对特色鲜明，一般会具有其独特的城市文化，部分城市甚至具有悠久的城市历史，如大冶、景德镇等。　　这些城市在转型中要发挥自身的特色文化，将产业发展、城市建设与城市文化结合起来。　　在产业上首先进行资源产业链的延长，利用深加工充分发挥自身资源，一般可沿着采矿—粗炼—精炼—型材—制品链条延伸。如黄石市通过企业改制、引入外来资产等措施，培育新冶钢、大冶有色等龙头企业。其次发挥技术优势，进行技术和文化输出，将资源加工地转变为加工技术弘扬和文化聚集地。如景德镇通过发展陶瓷文化产业、传播陶瓷文化，将陶瓷之都的内涵和形象充分展现出来，吸引外地游人学习陶瓷技艺，感受陶瓷文化，成功塑造了资源枯竭后另一个崭新的文化型和旅游型“瓷都”。　　煤炭类城市　　煤炭类城市数目多、分布广，是我国最主要的资源枯竭城市类型，其城市规模较大，建市时间较长。与其他类别城市相比，由于长期露天开采，土地塌陷等问题较突出，不少城市已有被塌陷地包围的趋势，成为制约城市发展的一大瓶颈。　　此类城市在转型过程中首先要妥善处理土地问题，将城市建设和土地治理结合起来，以“资源”的眼光看待塌陷土地，在土地治理中完善城市功能，进行城市建设。如石嘴山市将土地沉陷区发展成为特殊旅游和教育基地。其次，煤炭类城市要做好失地农民的社会保障工作。如石嘴山市在政府补助下开展废物再利用事业，创造下岗分流途径，吸纳失地农民等进入这些岗位。在产业上，有条件的煤炭类城市可以通过发展煤化工、煤电等工业，把“原料矿业”转化为“成品矿业”，利用工业废物发展能源、建材等工业。由于不少煤炭城市同时也是农业较发达地区，可以以周边大城市需求为导向发展农副产品加工业。　　石油类城市　　石油类城市相对发展状况最好，但部分城市建设在较偏远地区，一旦石油彻底枯竭，面临的发展问题也会更为严峻。石油类城市只有盘锦、潜江和玉门3个，其中盘锦和潜江资源枯竭程度较轻，而玉门则已经彻底枯竭。　　在开采时期，就需要利用当期的有利形势进行未来城市发展风险评估，科学预测城市未来资源彻底枯竭后的可发展水平，如果不适合发展，即事先准备搬迁预案，若适合发展，则需要综合采用多种发展模式。一般在产业上采用同时进行延长石油产业链和发展其他优势替代产业的路径；在城市发展上要注意石油开采地和其他用地的关系，处理好石油开采干扰农业生产等问题；在生态上保护优先，并充分发挥生态补偿机制的作用；在民生方面，需要加强职业培训，为接续替代产业的发展储备和提供足够的本地人才。　　森工类城市　　森工类城市一般地处偏远，东北地区较多。自天然林保护工程实施以来，木材的限制采伐使得城市的经济一蹶不振。其生产生活条件恶劣，并处于国家限制开发或禁止开发的主体功能区内，允许开展的经济建设项目有限，部分城市尚处于计划经济时代，国有林区管理普遍存在政企合一、双重管理的体制，极大限制了经济的活性，转型条件较差。　　此类城市首先要进行林区管理体制改革，做到地方行政管理、森林资源管理和企业经营分开，剥离企业办社会职能，推进以落实森林经营权为主要内容的林权制度改革，实行市场经济体制，为整个城市的发展注入新的活力，如伊春市进行的林区体制改革。其次要优化林区和城镇布局，将目前林区和中小城镇相互重叠的部分合并，促进林区人口集聚发展。在产业方面，应优先发展如特色林副产品、冰雪旅游、对外口岸商贸物流、北药等具有自身优势的特色产业，在部分地区应由政府组织进行龙头示范。生态方面，要做好抚育工作，治理农林交错地带的水土流失问题，引导群众利用森林景观、林下生产等功能来增收。在民生方面，森工类城市的棚户区是比较棘手的问题，情况较差，政府要尽量利用国家和省市的外来援助资金，如呼伦贝尔市进行的棚户区改造工程。