金融对外开放条件下的金融安全

■　周道许　　在现代市场经济环境中，金融处于核心地位，在生产要素的优化配置中起着关键作用。也正是基于此，经济的全球化和生产要素的全球配置，使提高金融对外开放和市场化水平成为必然。但是金融开放具有双重效应，在改善本国金融体系运行效率的同时，可能会加剧金融体系本身的脆弱性，特别是在金融全球化高度发展的今天，金融开放使得一国金融市场暴露在国际金融体系的动荡之中，外部金融风险可能更迅速、更直接地对本国的金融安全形成巨大冲击。因此，在中国经济全面开放和崛起的进程中，金融对外开放下的金融安全必须成为国家金融战略的应有之义。　　我国金融对外开放进程中　　面临的风险分析　　本国金融产业是否受到外部力量的干扰　　金融开放以来，外资金融机构陆续进入我国金融市场开展业务，但从总体看，外资金融机构在我国的发展速度低于早前预期，总体规模偏小，还不能对中资金融机构构成明显的生存威胁。原因在于：首先，我国国家主权和金融主权完整，金融监管机构有能力掌控外资金融机构行为。其次，外资金融机构受制于本土化战略，在企业文化、客户资源、人才储备、产品开发、服务网络等方面并不存在绝对优势，在现阶段只能在细分金融市场上有所作为。考虑到这两种因素并不能在短期内发生根本变化，可以预计，我国金融机构尽管面临的市场竞争会日趋激烈，但将在较长的时期内占据主导地位，并始终具备相当的生存和发展空间。　　本国金融市场功能是否受到严重损害　　从金融市场最基本的资金融通功能看，我国银行体系和资本市场是承担资金融通功能的主体。首先是银行体系。由于我国银行的资产负债表总体健康，银行流动性充裕，至于在信贷投放中出现的偏差和企业甄别现象，这只是历史遗留的体制问题，与金融开放并不直接相关。其次是资本市场。我国资本市场具有较高的波动性，伴随资本市场的低迷和高涨，企业直接融资的规模和速度也会出现起伏，这与金融开放也不存在直接的关系。总结而言，我国金融市场功能的扩张和萎缩与否，其主要影响因素不在于外部冲击，而在于我国金融市场深层次的体制机制问题。　　本国金融资产是否遭受重大损失　　由于资本项目的管制，我国企业和居民的金融资产主要在国内配置。在金融市场周期性波动中，金融资产只会发生本国内部的转移和再分配。在对外投资方面，一般居民和企业金融资产的境外配置规模有限，不会出现大的资产损失。我国面临的焦点问题在于，以政府为实质主体的对外投资风险值得关注，这集中反映在国家主权基金投资和外汇储备资产配置。当前，我国已经是全球最大的外汇储备国，在资产配置范围有限的情况下，如何避免对外间接投资和外汇储备出现大的缩水，是需要深入研究的问题。　　讨论金融安全需要明确的几个问题　　维护金融安全，必须基于提高国内居民福利　　维护金融安全，目的是提高本国金融市场的运行效率，确保本国金融资产的保值增值。而这归根结底，就是要提高本国居民的福利水平。从这个意义上讲，金融安全和金融稳定之间既有联系，又有区别。首先，金融安全的前提是金融稳定，没有金融稳定，金融市场运行出现问题，金融安全自然就无从提起。其次，金融稳定只是金融安全的表象，而不是实质。如果过于追求金融稳定，在推进金融对外开放和金融市场化过程中裹足不前，过度的金融管制将导致金融市场运行效率低下，金融功能难以充分发挥，这种条件下的金融安全也失去了意义。国际金融危机爆发以来，美国诸多金融机构资本金不足，美国国会被迫进行大规模的注资援助，其筹资来源是大量发行国债，最终成本将分摊到其国内居民，从而导致其国民福利的巨大损失。　　维护金融安全，必须全面理解“以我为主”的开放原则　　在金融开放过程中，我国坚持了“以我为主”的基本原则，符合我国金融开放和
金融发展的实际。从更深的意义上讲，“以我为主”，意味着我国必须按照自身需要，独立选择金融开放的路径和开放领域。在对外谈判中，对待他国提出的金融开放要求，我国接受与否，必须以是否有利于促进本国金融发展、是否有利于提高本国居民福利、是否有利于维护国家根本利益为评判标准。　　维护金融安全，必须着眼长远　　金融安全是一种有利于防范和抵御外部冲击的良好态势或局面，这种局面能否持续，归根结底还是要依赖于金融市场的微观基础，即金融机构的稳健。如果金融机构的治理结构不完善，就很难在瞬息万变的金融市场竞争中获得生存能力和发展能力，即便有国家信用的强大支撑，有严格的金融管制，良好的金融安全态势也很难保持，或者只能是牺牲效率来维持金融市场低层次的稳定。改革开放以来，我国以市场导向的改革方向早已明确，塑造合格的金融市场主体是我国整体改革的重要内容。我们必须坚持金融对外开放和市场化改革的方向不动摇，通过改革化解风险，从根本上提升我国金融体系抵御风险的能力。　　我国金融安全基本战略思考　　在我国对外开放和市场化改革的进程中，确保金融安全稳定，从而促进经济增长，进一步提升我国全球影响力和竞争力，其现实和长远意义不言自明。因此，必须从维护我国核心利益的角度出发，从多个层面和多个角度入手维护我国金融安全，做到立足当前，放眼长远，有重点、有步骤、有取舍。　　坚持金融市场化改革不动摇　　金融市场化改革的基础工作是构建符合现代金融体系的微观主体。市场化、规范化经营的金融机构，是金融市场正常运作的基石。从我国金融改革的路径看，改革的思路遵循了我国整体经济改革的大思路，即存量改革、增量进入。从占据主导地位的国有金融机构改革看，我国确立了建立现代金融企业制度的目标。但如何在国家控制的前提下，不断完善金融机构内部的治理结构，使金融机构能够真正按照市场规律办事，仍然需要不断探索。从最近几年的情况看，大部分经过股份制改造的国有金融机构经营质量有所提高，但原有体制性问题还未根本消除，政府意愿影响和内部人控制的情形并存，总体低效率和局部风险并存。为确保我国金融市场化进程中的风险总体可控，在金融机构经营过程中贯彻政府意志具备一定的现实合理性。但同时，要避免这一措施成为长期的政策导向，从而使我国金融发展背离改革初衷。现阶段，要进一步划清国有金融机构的政策性和商业性功能。在纯粹商业化运作领域，要建立市场化的人才选聘机制，同时大胆创新激励和约束机制，探索市场化的绩效考评机制，真正使存量改革取得新的突破。在增量改革方面，在实施产权多元化改革的同时，要避免“一哄而起”的浮躁心态，严格审核新金融机构投资者和经营者的经营能力，积极试点，稳妥推广，避免因为市场逆选择形成新的不良资产。　　理顺金融市场价格体系　　有效的价格体系是压缩套利空间和防范外部冲击的必要条件。这其中，重点是确定基础利率和完善利率形成机制。我国市场已经形成存款利率、贷款利率、银行间同业拆借利率、银行间国债回购利率等比较完善的利率体系，但目前的基准利率仍然难以确定。当前，要以市场性、基础性、相关性和系统稳定性为标准，确定和培育适合我国的基准利率。从现有的备选项看，银行间同业拆借利率具有长期优势。从国际经验看，金融市场的基准利率多以金融机构间同业拆借资金价格为参照，譬如，美国金融市场和英国金融市场基准利率分别是美国联邦基金利率和伦敦同业拆借利率(LIBOR)。在2007年我国上海银行间同业拆放利率(Shibor)推出以来，对社会公布的Shibor品种日渐丰富，包括隔夜、1周、2周、1个月、3个月、6个月、9个月及1年，为中短期市场利率提供了一个较好参照。下一步，需要重点完善Shibor的形成机制和传导机制，拓展货币市场的深度和广度，为基准利率发挥价格导向作用创造良好的市场环境。在基准利率发挥一定作用的前提下，按照不同币种和业务，渐次推进我国利率市场化进程。　　坚持审慎的对外开放策略　　当前，一些发达国家政府多次向我国施压，焦点在于人民币汇率自由化和资本项目开放两个方面。对于这个问题，我们必须有清醒的判断。从全球和我国金融发展的趋势看，资本账户开放是参与经济金融全球化必行的一步，没有资本管制一定程度上的放松，就谈不上资本自由流动，也就谈不上真正的经济全球化。因此，资本账户开放将是我们的一个长期目标和必然趋势。但是，总结其他国家金融开放的经验教训，集中到一点，就是在金融体系脆弱的情况下，过快放开了资本项目尤其是短期资本项目的管制，避免金融危机恶化和传导的关键闸门没有起到有效的阻隔作用。因此，我国在汇率制度选择、资本项目开放等关键领域，需要坚持审慎、独立的金融政策。同时，要努力保持宏观经济稳定，完善金融监管制度，为银行体系稳健发展和渐进金融改革创造良好的外部环境。　　不放弃采取必要的金融管制措施　　在金融开放过程中，对于部分关键领域的开放进程，我国可以视情况作出延缓、停止或恢复管制的决策。同时，对外资的必要管制需要有不断完善的法律予以配合，在这方面，倡导金融自由化的美国能够为我们提供很好的借鉴。据初步统计，目前美国对于外资的限制和金融监管有多达1000余条措施。2003年，美国出台《保护重要基础设施和资产的国家战略》，确定了12个重点保护的重要基础设施部门，包括农业、水资源、公共卫生、应急服务、国防工业、电信、能源、运输、银行金融、化工、邮电、信息技术等，几乎涵盖了整个国民经济部门。相比较而言，我国相关法律体系还比较薄弱，涉及经济金融安全的外资审查程序、标准也未建立。随着我国国力增长和国际地缘政治环境变化，我国金融开放的意图将发生部分改变，即从单纯的利用逐步转变为既利用又限制，使金融开放不仅要直接为我国经济发展服务，也必须要为国家长远和全局性目标服务。与此相适应，建立完备的法律保护制度，设立严格的审查标准和程序，将是我国金融开放中面临的紧迫任务。■　　作者系中国保监会政策研究室主任、中共中央党校经济学部博士后