雷曼五周年祭

杨凯生　　[ 进一步健全统一协调、公平高效的监管体制应该是当前金融监管改革的重要方向。金融监管标准的不一致，非但不能达到降低系统性风险的目的，客观上可能会导致监管套利，并进而影响金融市场的稳定 ]　　五年前，雷曼兄弟的轰然倒下触发了多米诺骨牌效应，一场百年难遇的金融和经济危机席卷全球。时至今日，雷曼兄弟虽然早已消失在华尔街，但金融危机的深远影响仍在持续。雷曼破产作为全球金融史上的一个标志性事件，其问题值得总结，教训值得汲取。　　正如大家经常所谈到的，造成雷曼悲剧性事件的原因是多方面的，既与次贷危机发生后外部市场环境变化和不稳定导致的系统性风险相关，也与其自身陷入“高杠杆”陷阱带来的个体风险有关。雷曼破产带来的教训和启示也涉及多个层面，从健全微观金融运行机制到加强宏观审慎监管，从辩证看待金融创新到强化金融消费者教育，从危机的监测预警到及时的政策干预，等等。本文仅从三个方面来谈雷曼事件带给我们的经验教训，也许和有的朋友的看法不太一样。　　一、选择性的金融救助政策是不可取的，不利于防止危机蔓延　　美国政府及监管部门在雷曼面对流动性危机的时候拒绝施救，致使雷曼陷入了除破产之外无路可走的绝境。有人说雷曼的破产是进而引发金融海啸连锁反应的直接原因，这一说法是有一定道理的。美国政府先后救助贝尔斯登和“两房”，却拒绝对比贝尔斯登规模更大的雷曼施以援手，这种“厚此薄彼”的救助政策主要缘于两方面原因：　　一是美国政府及其有关部门在帮助了贝尔斯登之后，引起各界对于政府救市的质疑和批评。最具代表性的批评
意见是，私人机构应该为自己的决策承担责任，政府用纳税人的钱去为私人金融机构的各种决策失误埋单，将会滋生金融机构的道德风险。“两房”因具有国有背景，美国政府不能不救。但继贝尔斯登和“两房”之后，雷曼兄弟再次濒临危境，在当时对政府救市的如潮批评下，美国政府和监管机构意图通过雷曼案例来澄清自己的立场，即美国政府仍然奉行自由市场主义的核心原则，不会轻易利用纳税人的钱去救援私人机构。　　第二个原因是，当时次贷危机已经爆发一年有余，市场投资者对于次贷危机爆发的原因和可能出现的亏损似乎已有了初步的认识和估计，美国政府认为其所采取的一系列救市措施也已开始发挥作用，在这一情况下，美国政府及其有关部门低估了风险传染可能引发的巨大破坏效应，高估了市场的自我修复能力，错误地认为雷曼作为一家投资银行的倒闭不会引发金融市场上更大的恐慌或者系统性风险。结果表明，这种判断以及相关决策不仅导致雷曼与其他获救金融机构的命运迥异，其对金融体系的巨大破坏性也远远超出了相关决策者此前的想象。　　雷曼的最终结局表明，即便是在市场经济高度发达的美国，面对这样的问题，市场力量也是有限的，市场失灵、信息不对称以及对极端情景的难以预知，往往使这种选择性的救助政策面临着极大的风险。反之，在这样的时候，如果政府采取一些必要的可行的救助措施，情况可能就大不一样了。当然，这样做的实质就是将金融部门的风险一定意义上转化为公共部门的风险。许多人对此肯定不以为然，但雷曼事件告诉我们在金融危机即将爆发的关键时刻，政府这一作用非常重要。一是因为公共部门的风险承受能力要远远大于一个或多个金融机构的风险承受能力；二是在已经面临市场系统性风险而政府又有能力救助时，听任金融机构破产的成本（本身的成本以及最终也需政府直接或间接承担的社会成本），很可能要远大于政府发挥救助作用所直接支付的成本。实际上，在雷曼倒闭后，面对其他陷入危机的银行，美国政府及监管部门又采取了不同的救助措施，这说明在一定意义上他们也意识到了原先做法的失误。　　历次金融危机都表明，政府的救助举措及救助时机的选择在危机治理中至关重要，这直接影响着金融危机持续的时间和扩散程度。雷曼倒闭事件再次证明，简单的能为而不为，不是对政府职能唯一的正确诠释，当面临危机时，政府应该有所作为。当然，毫无疑问，政府救助金融机构的做法有其弊端，但在可能引爆严重金融危机的关键时刻，只能是两害相权取其轻。　　关键是要设法建立必要的机制以尽可能减轻其副作用，比如说对政府注入的资金要有合理的退出机制，以尽可能减少实际的救助成本；比如说对破产负有责任的金融机构管理人员，要有更严格的问责机制，不能轻易地让其辞职甚至拿着高额退休金一走了事，等等。　　美国政府在这一轮金融危机中的救助政策，在第一点上还算成功，政府、纳税人最终支付的成本得到了控制。但在第二点上则是远远不够的，这也是导致民众对华尔街怨气难消的原因之一。　　二、统一而有力的金融监管体系是防范金融风险的必要条件　　美国金融监管存在的漏洞使“雷曼们”及其从事的复杂衍生品业务长期游离于监管之外，为其最终的毁灭埋下了祸根。从深层次看，缺乏协调统一的金融监管框架是导致金融监管失效的制度性根源。　　具体而言，一是当时的美国缺乏对投资银行全面、统一的监管。在独立投行模式下，美国证监会是其唯一监管机构，监管内容主要是证券交易相关活动，其他监管机构并不怎么参与对其的监管，在这种体制下，对投资银行的审慎性监管和投资风险监管实际是缺乏的。美联储主席伯南克就曾很无奈地表示，美联储并不负责监管雷曼兄弟，他对雷曼的会计手段以及负有大量债务并不知情。　　二是缺乏对非传统金融产品交易的统一、有效监管。虽然监管机构对商业银行、保险（放心保）公司等金融机构的传统业务制定了比较详细的监管规则，但带来巨大风险敞口的信用违约掉期（CDS）等非传统金融产品交易却处于监管真空。　　三是监管机构之间沟通机制不健全，统一监管缺乏施行的基础。危机爆发初期，在房贷机构、投资银行和住房抵押贷款支持证券等多方面各种风险迹象已有显露，但相关监管部门没能协调步伐共同采取有效的应对措施，失去了最有利的危机处置时机。　　应当说，事后救助尽管必要，但毕竟是下策，而且确实会有副作用，因此政府从消除金融监管框架之间的鸿沟、加强监管的统一协调入手，来防范金融危机的发生，才是上策。在金融市场日益复杂的情况下，分割的监管模式并不符合经济发展对金融的要求，也难以对跨市场的金融产品和金融工具实施有效监管。因此，建立统一而有力的金融监管体系，是
金融发展的内在要求和大势所趋。　　三、“大而不能倒”这一命题值得推敲，加强监管标准的一致性和有效性是促进金融业健康发展的基本前提　　有人说大银行如果知晓在其出现严重危机时政府一定会出手相救，就会产生道德风险。这种结论未必成立。应该说，银行规模大并不必然导致其就不怕倒，银行就会躺在政府可能救助的摇椅上胡乱经营。因为其所受的制约因素是多方面的。股东的压力、法律的责任，乃至银行家自身的职业声誉等等，都构成了对银行尤其是大银行经营行为的约束。一个银行是否倒，什么时候倒，能不能倒，最终取决于银行的经营管理水平，取决于监管目标，取决于社会的风险承受能力。　　举一个形象的例子，与中小型飞机相比，大型飞机一旦出问题造成的损失一定更严重，但大家通常还是更愿意乘坐大型飞机。除了舒适度之外，大型飞机在飞行中往往还有更好的稳定性和安全性。同理，与中小银行相比，大银行一般来说也具有更强的抗风险能力和稳定性。由于金融行业自身的规模经济与范围经济效应所带来的竞争，通常说来，大型银行一般是经历了长期优胜劣汰和市场选择之后生存并发展起来的，具有相对成熟稳健的风控文化和完善的治理机制。　　也许有人会认为我国的大型银行并非完全如此。诚然如此，但还需看到在我国大型银行是国家绝对控股的，它们在经营过程中面临着更多、更加严格和多元化的外部监督，也承担和履行着更多的社会责任。在经营发展中，相对于中小银行的“激进”表现而言，大型银行一般更加重视稳健经营和风险管控。这甚至经常引起一些人批评国有大型银行缺乏竞争活力，市场进取意识不强，等等。　　因此，我认为，“大银行必然会因为有国家作靠山而不顾风险”、“大银行因为相信在必要时会有国家救助就会引发道德风险”的说法，是有失偏颇的，是不符合实际情况的。　　当然，也许有人会解释说，所谓“大而不能倒”，并不是说大银行容易倒，而是指大银行一旦发生问题，其对经济、社会稳定带来的影响更加严重，因而必须针对大型银行全面提高监管标准。这种想法的初衷是想提升防范银行业系统风险的能力，但现在看来未必是一个好办法。我相信之所以提出“大而不能倒”，确实是因为在本轮全球金融危机中，政府为救助一些大型银行投入了大量资金，所以危机后各种版本的监管改革方案都对大型银行给予了更多关注。例如，国际金融监管框架对多家大型银行赋予“系统重要性金融机构”的标识，施加了更高的资本充足率要求，具有系统性影响的银行资本金需额外增加1至2.5个百分点。　　但事实上，我认为并非因为银行大而导致了金融危机，“大而不能倒”的命题，不仅把造成金融危机的原因简单化了，而且专门针对大型银行加强监管，尽管有一定的（仅仅是一定的）合理性，但对于经济发展而言，可能带来新的副作用：第一，更高的监管标准旨在降低银行业的系统性风险，但由于针对大型银行的附加资本金要求，可能导致大银行的信贷能力受到抑制，并通过加剧信贷紧缩又进一步影响经济的平稳增长，这一点已经在危机后全球经济复苏的长期脆弱乏力中得到体现。在以间接融资为主的新兴市场国家尤其需要警惕这一点。第二，在银行资本金标准显著提高的背景下，要想避免深度“去杠杆化”对经济增长的损害，只能通过另外一个渠道，就是通过融资弥补银行资本金缺口。但在规定的时间表内弥补银行业庞大的融资缺口，无疑将对金融市场构成巨大压力，特别是在资本市场发育程度不充分的国家有可能会加剧金融波动，引发新的经济和社会风险。　　基于以上对雷曼破产的这些看法，笔者就我国金融监管体制的改革提以下两条建议：　　第一，加快推进统一金融监管框架的制度建设。近日，国务院批复同意人民银行牵头建立金融监管协调部际联席会议制度，这是以制度化的形式将推进协调统一金融监管的机制固定下来，对于解决监管冲突和监管空白等问题具有十分重要的意义。随着未来我国金融市场化改革的进一步深化，在联席会议制度的基础上，应进一步推进监管标准的协调一致性，针对交叉性金融产品、跨市场金融创新加强监管，并进一步推动机构监管模式向行为监管、功能监管模式转变，不断健全完善统一的金融监管体系。　　第二，建立公平、契合实际的金融监管标准。针对所谓“大而不能倒”问题，国际金融监管目前一般的做法是让大型银行承担超额的资本、对其经营施加更多限制。我国从审慎监管的角度出发，对大型银行除一般意义上需满足更高的资本要求外，还有我国的一些特殊监管做法。事实上，银行机构规模和其是否会发生危机没有必然的因果关系，防范系统性风险的关键是提高监管的有效性。应结合我国经济金融发展的实际情况，健全和完善相应的监管标准，另外要在建立存款保险制度的基础上，建立合理公平的退出机制，无论是大中小，都要有妥善安全的破产清算机制。实施契合实际的资本和杠杆率的要求，抑制盲目扩张冲动，推行全面风险管理，不管对什么银行都应该是一样的。　　总之，我认为，进一步健全统一协调、公平高效的监管体制应该是当前金融监管改革的重要方向。金融监管标准的不一致，非但不能达到降低系统性风险的目的，客观上可能会导致监管套利，并进而影响金融市场的稳定。当前，随着以互联网金融为代表的一些具备金融或准金融功能的子市场、组织、工具、模式等新兴金融业态日渐兴起，金融系统新的风险点值得警惕，加强金融监管的协调、统一具有格外重要的意义。　　（作者系中国工商银行原行长）