壹基金重生：公募不是终点

深圳壹基金成立的意义在于：它成为中国首家无主管单位的民间公募基金会，因而突破了现行民间组织“双重管理”体制的束缚　　《财经》记者 朱雨晨 左林 王晨　　从2011年1月11日开始，在“壹基金”官方网站中点开“关于我们”一栏，便只能看到深圳壹基金公益基金会(下称深圳壹基金)的简介。深圳壹基金，诞生于2010年12月3日——这天，深圳市民政局正式批准深圳壹基金成立。　　此前的“壹基金”官网上，其历史始于2006年12月，是无独立法人资格、从属于中国红十字会(下称红十字会)的专项基金。　　因亲身经历东南亚海啸，明星李连杰投身公益慈善事业，并提出“每人每月一元钱”的理念，期望集合公众小钱办大事——“壹基金”由此而来。“壹基金”的理念决定了它的募捐对象为公众，登记为公募基金会是它唯一的发展路径。但在中国，李连杰的这一愿望却一度遭遇体制障碍。　　最终，深圳壹基金的成立，令“壹基金”如愿获得了独立向公众募捐的权利，亦令其再次成为舆论的焦点，诸多评论皆将此誉为“里程碑”式的事件，并断言会引起更多基金会效仿。　　“壹基金”数年来艰难跋涉的故事，足以引发公众对中国慈善公益事业发展道路的思考。　　政策擦边球　　亲身经历东南亚海啸后，李连杰发起“壹基金”，由于一直没有找到愿意接手的业务主管单位，“壹基金”无法独立登记成为公募基金会。　　2004年颁布的《基金会管理条例》规定，国务院有关部门、省、自治区、直辖市政府有关部门及授权组织，是基金会业务主管单位，申请设立基金会，须出具业务主管单位同意设立的文件。　　按上述条例，各级民政部门是基金会登记管理机关，主要负责基金会的设立、变更、注销等，业务主管单位则主要负责基金会登记前的审查、日常监督等工作，二者对基金会实行“双重管理”。　　此外，《基金会管理条例》将公益基金会分为“公募”和“非公募”两类，前者可面向公众募捐，而后者则不得向公众募捐。虽然中国现行法律并未禁止民间组织成立公募基金会，但在实际操作中，纯粹的民间组织难以成功登记为公募基金会。　　正因此，李连杰转向有影响力并具有深厚官方资源的红十字会寻求合作，成立了隶属其下的中国红十字会李连杰壹基金计划(下称壹基金计划)。　　2007年成为红十字会下属专项基金后，壹基金计划可接受公众募捐，但没有独立的法人资格，没有独立执行机构，也无自己的公章和账号。如2008年的汶川地震及灾后重建，壹基金计划中的项目资金，由红十字会层层向下拨付，不得越级。相关人士称，一个项目批下来，要走很多的审批程序。　　2008年被称为中国慈善事业的“公益元年”。“壹基金”在救灾中的表现受到广泛肯定。这一年，“壹基金”将救灾确定为主要目标之一，并开始形成自己的执行团队。　　随着规模和社会影响越来越大，李连杰希望“壹基金”拥有独立的法人资格，以便能自主运用资金和开展项目。2008年10月，他在上海成立了李连杰壹基金公益基金会(下称上海壹基金)。上海壹基金虽有独立法人资格，却为非公募基金会。　　以上海壹基金成立为起点，“壹基金”的运作方式发生了变化。通过与红十字会签订项目合作协议，上海壹基金成为壹基金计划的执行方。具体运作方式为，红十字会将壹基金计划中所募得资金拨往上海壹基金，后者利用这些资金开展公益项目活动。红十字会内部人士承认，当初能够达成这样的协议，主要是考虑到“尊重李连杰的意愿，并寄望上海壹基金对于资金的使用和项目执行更有效率”。　　为了对资金进行监管，李连杰方面与红十字会成立了“壹基金计划管理委员会”，成员共有六名，其中两名来自红十字会，另四名来自上海壹基金。红十字会在接到上海壹基金的项目申请后，该管委会即对其预算、用途以及管理进行讨论，经同意后再拨付使用。“壹基金典范工程”和“汶川地震灾后重建”等项目即在这种状态下完成。　　上海壹基金与红十字会的合作模式实为特例。据红十字会秘书长王汝鹏介绍，红十字会拥有与壹基金计划类似的十几种专项基金，如淘宝公益基金，招商证券博爱基金等，它们资助的项目皆由红十字会系统执行，并不需要建立独立的执行团队。　　对这种公募基金会资金向特定非公募基金会输送的方式，现行法律中并未做出规定，此种合作模式游走于政策边缘，也引发了对“壹基金”善款使用方式的质疑之声。　　漫长的第三步　　李连杰对《财经》记者表示，他很早就对“壹基金”发展分了三个执行步骤：李连杰个人品牌利用-企业化管理-取得公募资格，他希望，在最终取得公募资格后，“壹基金”更加专业化、正规化、“去李连杰化”。　　在与红十字会的合作中，李连杰实现了他的第一个步骤——利用他的个人影响壮大“壹基金”。　　第二个步骤也很快完成，在2009年，马云、马化腾、马蔚华、牛更生和王石的“三马一牛一石”参与“壹基金”的格局形成。李连杰与他的团队主动联络以王石为首的企业家群体，“我们希望有做过公益的企业家来参与，用企业管理的方式管好公众的钱。”上海壹基金法定代表人周惟彦说。反复比较后，他们认为王石是最合适的人选。　　但接下来申请公募资格的过程却充满无奈。李连杰回忆说，2009年底他就开始与有关方面接触，“所有的政府领导都说这是好事儿。没有人说不能做，但就是办不成。”　　据参与这一过程的人士回忆，主要障碍在于“没有先例”——这是在此后一年多中经常听到的四个字。　　事实上，由民间力量发起的公募基金会并非没有先例。较为人知的一例是宁波市抗癌健康基金会，其由于2009年曝出善款流失丑闻，目前已难以为继。有民政部门官员向《财经》记者解释了官方的为难之处，“基金会的管理制度并不像工商管理那样核准登记，条件符合了就必须批准。”　　工商登记之后，一个公司如被举报偷漏税或开展违规业务，即有相关执法部门进行查处。但公益基金会在登记成立之后，民政部门亦负有监管责任，在目前“双重管理”体制下，民政部门的监管手段有限，遇到基金会违规操作，却必须承担连带责任。这就使民政部门在审核批准基金会时慎之又慎。　　就李连杰而言，迟迟无法获得公募资格情况下的“政策擦边球”行为也给他带来了困惑。他承认，成立上海壹基金与红十字会合作，是他和专家们对相关法规反复研究做出的权宜方案。“它肯定不违法。可我的梦想一直是专业、透明，这样操作总是有疑问的。”李连杰说。　　不久之后，李连杰的“疑问”转化为现实的困境。2010年9月，上海市民政局方面提出：壹基金计划向公众募集的资金，却拨往非公募基金会使用，没有法律依据。为此，上海市民政局、上海壹基金和红十字会曾就此事商讨解决办法。最终，红十字会表示尊重上海市民政局
意见，不再把壹基金计划的资金拨给上海壹基金，继续直接由红十字会进行项目运作。　　相关人士透露，如无上海市民政局干预，双方可能会继续以这种方式合作。　　由于上海壹基金90%运作资金来自壹基金计划，此举事实上切断了上海壹基金的资金来源，最终导致李连杰在央视节目中吐露困境，并主动谈及“壹基金计划可能中断”，引发舆论强烈关注。　　按当初双方协议，红十字会和上海壹基金各支取占资金总额10%的运营成本费用。王汝鹏表示，为避免双重支取，双方合作三年间，红十字会未收取这笔管理资金。　　虽然“壹基金中断”风波过后，红十字会表示和“壹基金”自动续约三年。但在事后看来，此次风波反而成为“壹基金”最终成功转型的契机。　　南下之路　　就在2011年1月11日深圳壹基金成立的新闻发布会前一天，深圳市民政局局长刘润华向《财经》记者披露了“壹基金”落户深圳的过程。　　据刘润华介绍，他也是从媒体报道中获知了“壹基金”的困境。思索两周后，他致电民政部社会事业和慈善救济司前司长王振耀，请后者牵线，希望“壹基金”能到深圳登记注册。2010年6月，王振耀退出政界，担任北师大壹基金公益研究院院长。　　回忆当时的想法，刘润华说，像“壹基金”有这么好的团队、理念和社会影响，如果连它都办不下去，“那不是‘壹基金’的问题，而是整个登记管理体制的问题”。　　“壹基金”和深圳市民政局一拍即合，接下来的事情发展出人意料地顺利。　　2010年11月22日，深圳市民间组织管理局下发《基金会名称预先核准通知书》，允许上海壹基金、老牛基金会、腾讯公益慈善基金会、北京万通公益基金会、万科公益基金会五家发起机构以“深圳壹基金公益基金会”的名称申请设立基金会。2010年 11月28日，五家发起机构正式向深圳市民政局提出申请，12月3日即获批准。　　新成立的深圳壹基金注册原始基金为5000万元，五家发起机构每家出资1000万元。深圳壹基金理事会由11人组成，分别为李连杰、周其仁、王石、柳传志、马蔚华、马云、马化腾、牛根生、冯仑、周惟彦、杨鹏。北京大学国家发展研究院院长周其仁为其法定代表人，并担任理事长，万科集团董事长王石任副理事长，阿拉善生态协会前秘书长杨鹏任秘书长。深圳市民间组织管理局局长马宏则担任深圳壹基金监事长。　　根据深圳壹基金的章程，其性质为公募基金会，面向公众募捐的地域是深圳市。但这并不意味着“壹基金”只能接受深圳范围内的募捐。它可以通过理事会下属企业网络开辟募资渠道，比如腾讯Q币、支付宝、招商银行一卡通等方式获得捐款。刘润华表示，对深圳壹基金的唯一地域限制，就是不能到其他城市发起募款活动。　　在深圳壹基金发布的新闻中表示，深圳壹基金是壹基金计划及上海壹基金的延续与发展，深圳壹基金成立后，壹基金计划及上海壹基金将清算注销，其项目、资金及工作人员将由深圳壹基金承接。　　据《财经》记者了解，壹基金计划剩余善款约有5000余万元。这部分资金归属在业内存在争议。比如，中民慈善捐助信息中心副主任刘佑平认为，这笔钱属于红十字会下属专项基金，按政策规定应留在红十字会内。　　但是红十字会秘书长王汝鹏明确表示，在聘请审计机构对壹基金计划的财务收支情况进行审计后，根据双方协议，结余资金会转拨至“深圳壹基金”账户，用于资助公益项目。　　深圳试验田　　深圳壹基金的突破点在于，它是中国首家无业务主管单位的民间公募基金会。此项突破发生在深圳，并非偶然。　　自2006年起，深圳市已改变了原有的民间组织“双重管理”体制，行业协会和商会可直接在民政部门登记，无需主管单位。此后，直接登记范围拓展到了工商经济、社会福利和公益慈善三大类。　　2009年7月，深圳市政府和民政部签订了《民政部深圳市人民政府推进民政事业综合配套改革合作协议》(下称“部市协议”)。根据这份协议，民政部允许深圳在“重大改革项目和措施”方面先行先试。协议第12条明确，“授权深圳市开展基金会、跨省区行业协会、商会登记管理试点。”　　“部市协议”的意义在于，突破了原来只有省级政府才有权批准成立公募基金会规定，将这项权力下放到了深圳这一副省级市。　　另外，民政部授权深圳探索社会组织直接登记制，可以不设业务主管单位，对“双重管理”体制进行改革。“壹基金在深圳得以直接登记，本身符合深圳的改革和尝试。”北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍表示。　　实际上，“部市协议”签订后一年多的时间里，已有六家无业务主管单位的基金会在深圳获准成立。深圳壹基金为深圳第七家无主管单位基金会。深圳市民政局人士透露，未来，还可能有类似深圳壹基金的机构在深圳登记。　　据《财经》了解，深圳壹基金最终得以成立，民政部亦加以支持，并有所推动，“算是其授意的一个试点”。　　民政部在社会组织管理制度改革方面亦试图有所作为。目前，中国的社会组织分为社会团体、民办非企业单位和基金会三类，分别对应三部条例进行管理：《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。除《基金会管理条例》制定于2004年之外，其余两部条例制定年代较早，规定粗疏，且立法层级较低。　　此前，三部条例的修订草案均早已提交国务院法制办，但由于更高层对取消“双重管理”等关键问题难有共识，新法多年迟迟未能出台。此种背景下，民政部转而向地方寻求突破。　　近年来，民政部与各地签订了六份“部省(市)协议”，其中，深圳、上海均是综合改革试验区，青岛偏重社区社会组织培育、云南着力发展涉外社会组织，南京、新疆也各有改革重点。　　2010年，北京市民政局通过下属的社团办，使登记与挂靠机构合二为一，社团组织可统一挂靠于社团办，其只是程序上的主管单位，而不是以前规定的政府部门。比照深圳的直接登记制度，北京的做法算是过渡政策。　　民政部民间组织管理局多位人士均向《财经》记者表示，未来在公益慈善、社会福利等某些领域，“双重管理”体制的全面取消是大势所趋。　　“鲇鱼效应”会产生吗？　　但需要看到的是，“壹基金”对公募资格的渴求，与其慈善理念有关，“每人每月一元钱”理念从一开始就注定了“壹基金”必须面向公众的募款，不取得公募资格，其理念便失去基石。　　注册难，让公募资格成为稀缺资源，而实际上，并非所有基金会都渴求公募。尽管《基金会管理条例》规定，非公募基金会不得向公众募捐，但并未禁止其接受公众的主动捐款。以一家非公募基金会——北京苹果慈善基金会为例，2010年，有近20人主动找到该基金会，表示捐款意愿，意向金额总数约40万元。　　在现实中，许多基金会并不愿向公众募款，由于其本身资金来源有保证，个人意愿在理事会中可能贯彻得更彻底，若一旦公募，面向公众之后，其慈善宗旨的确立，必须能被公众接受，“比如很难想象，一个公募基金会定位于做高雅艺术。再比如公募基金会理事会的构成，必须带有足够公共性，不能仅仅是几个朋友。这都因为公募基金会动用了公共资源。” 北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍表示。　　民政部民间组织管理局副局长刘忠祥认为，深圳壹基金注册成功，未必会带来太大示范效应，引发大量基金会寻求公募资格。　　刘忠祥做出如此判断，与现有政策背景有关，自2004年的《基金会管理条例》将基金会分为公募、非公募两类，经换证登记后，原有全国性基金会大多被登记为全国性公募基金会。此后，全国性公募基金会的设立受到严控。刘忠祥承认，一直以来，官方对公募基金会态度谨慎，主要是担心慈善资源被滥用。据他透露，2004年至今，经民政部批准成立的全国性公募基金会不足20家。反观非公募基金会却发展迅速，近年来，全国范围内，非公募基金会数量的年增长率都在30%左右，甚至超出了民政部的预料。　　至2009年底，全国共有基金会1847家，其中公募基金会991家。截至2010年底，在民政部登记的基金会共140家，其中全国性公募基金会88家。“其中大部分处于沉寂状态。”王汝鹏表示。　　大部分公募基金会活力不足的主要原因，仍是其难以淡化的官方色彩。在现行“双重管理”体制下，基金会、尤其公募基金会的业务主管单位，对基金会的人事、财务、项目仍有较大干涉。　　一位全国性公募基金会负责人表示，“形式上，这些基金会的理事长都是选举产生的，但实际上多是业务主管单位指定的。”　　正因此，各界普遍期待，没有业务主管单位的“壹基金”能在业内激起竞争，令整个行业改善内部治理结构、增加透明度。中国红十字会秘书长王汝鹏曾对李连杰强调，“壹基金”具有示范效应，“如果做得好，也许慢慢就放开了，如果做砸了，也许一下子就收缩了。”　　公募不是终点　　北大法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍认为，是否公募，取决于基金会创办者的理念，以及对基金会本身治理结构的考虑。她更关心的是，获得公募资格之后，“壹基金”能不能更好地运用公募资源，“能不能募得来钱，以及能不能把钱用好”，“公募资格是一把双刃剑，拥有更大权利，也意味着更多责任，接受更多公开的监督。公募基金会善款的70%是要花出去的，以什么方式用出去，之后能不能让公众获得充分信息来信任你，让他们来年继续支持你。”　　深圳壹基金并非首家民间背景的公募基金会。近年来，地方性民间公募基金会也已出现，例如上海公益事业发展基金会。业内人士透露，北京桂鑫慈善基金会也正在谋求公募资格，北京市民政局对此态度积极。但据金锦萍的观察，这些基金会的表现都难以令人满意。“拥有了公募资格，也未必有这个能力做好。”　　就另一方面而言，基金会发展的新情况，给管理者提出了新问题。有学者指出：是否给予基金会公募资格，不应当以基金会是官方还是民间背景做甄别。而应考查基金会的团队和架构，“能否真正对得起公募资格。不滥用资格，损害公共资源。”金锦萍说。　　基金会的发展必须有所规划，但规划究竟应当是人为设置还是通过市场形成，学界与管理部门存在不同看法。　　中国对基金会进行公募、非公募划分，使得公募基金会自诞生之初就天然拥有公募权。时至今日，是否需要如此分类，已引起颇多质疑。但金锦萍认为，在当时《基金会管理条例》已是一个制度创新——“在此之前，民间力量设立基金会几乎不可能。对公募、非公募做区分，实际是鼓励非公募基金会的发展。该条例实际是为社会力量创办基金会，尤其是非公募基金会，打开了一扇大门。”　　然而应看到，这种身份识别式的管理思维与慈善事业发达国家迥异。金锦萍以美国为例说明之间区别。美国政府在基金会设置时不做身份区分，但基金会从事特定募捐行为需要另行申请，譬如逐门逐户或者在公开场合的劝募，都需行政许可。申请书中需要说明募捐人的组织身份、住所等基本情况，募捐以何方式进行，募捐所得是为何目的，拟定的募捐规模、持续时间，以及资金使用计划。当募捐结束后，必须进行全程信息公开，善款使用完之后，还要再次信息公开。“这种针对行为而非身份的管理，可以给大家平等竞争的起点。”金锦萍表示。　　此外，无论公募、非公募，目前的中国基金会在信息公开、内部治理完善上都存在问题。“公募基金会的行业特点是，不会一荣俱荣，却会一损俱损。”刘忠祥表示。　　现实是，公募基金会登记很难，但成立之后，监管又不到位。“理想状态是，门槛降低，但当你进来之后，我有非常好的规范在这里等着你。”金锦萍表示，管理并不能完全依赖政府处罚，更重要的是，基金会作为共同体的自律。比如信息公开程度，良好治理结构的提倡。　　“因为对基金会来说，如果你离开了公众的信任，其实是无以为继的，尤其对公募基金会更是如此。大家都会用脚投票。” 金锦萍说。