城乡建设用地增减挂钩两年：暂停还是继续

贾海峰　　据国土资源部网站消息，国土资源部副部长王世元近日组织召开了“深化农村土地产权制度改革与建设调研成果汇报会”。为进一步完善城乡建设用地增减挂钩制度，探索农村土地产权确权、流转形式，国土资源部10月期间派出4个专题调研组，前往8个省区进行调研。　　一位接近国土资源部的专家表示，自从2008年国土资源部发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(以下简称“138号文”)以后，国土资源部一直在不断对这个政策进行调研和完善，先后出台过几个补充完善的文件。　　日前，有关媒体报道部分地区擅自扩大试点范围，违反农民意愿进行建设用地城乡统筹的工作，已经引起了国务院和国土资源部的高度关注。　　试点2年问题多多　　“担心的事情还是发生了。”　　11月16日，最早开展城乡建设用地增减挂钩工作的天津市武清区大良镇一位负责人接受本报记者电话采访时表示，对于媒体所报道的部分地区擅自扩大试点的问题，他们已有所耳闻，这对其他进行正常试点的地区是一个不好的影响。　　天津市从2007年开始试点城乡建设用地增减挂钩工作以来，已经陆续完成了第一、第二批的试点工作，用当地负责人的话说，“一切都在掌控中”。　　但很多事情出现了意外。　　“138号文”中的核心思想是因地制宜，进行试点。但是试点工作必须保证“封闭运作、国土审批”，在规定范围和时间内从国土资源部借一部分建设用地周转指标，在3年的时间里，以复垦的耕地归还国土资源部的周转指标。　　随后，国土资源部又先后发个几个文件，对“138号文”进行补充。不过，即使不出现部分地区擅自违法违规扩大试点范围，或者打着试点名义行圈地之实的现象，城乡建设用地增减挂钩工作当中，仍旧存在一些漏洞。　　例如，地方政府所借指标归还比较难的问题。由于一些项目试点不成功或者搁置，试点工作效果并不好，而到了3年的时间，地方政府归还建设用地指标情况并不理想。　　到2009年底，第一批试点已拆旧复垦5.85万亩，约占下达周转指标的80%；第二批试点已拆旧复垦3.84万亩，约占下达周转指标的33%；目前各地正在组织编制第三批试点实施方案。　　在“138号文”的规定中，原则上试点地区要封闭运行。不过，在建设用地紧张的情况下，四川、安徽、甘肃等很多省份与国土资源部签订了“部省合作”协议，获得了建设用地跨区域流转的特权。　　最让国土资源部担心的，就是一些地区擅自突破试点范围，将建设用地指标进行跨区域增减挂钩。　　规范而非禁止　　虽然争议比较多，但是记者从国土资源部了解到，国土部门并不打算停止这项城乡建设用地增减挂钩工作。　　11月10日，国务院常务工作会议上提出，此项工作有很大的意义，但是亟待规范，对于擅自扩大试点范围和损害农民利益的地方政府，处罚相应责任人，并且扣减相应的建设用地指标。　　记者了解到，王世元也组织了农村土地产权改革的专题调研活动，希望通过完善农村土地流转制度，来保证农民的利益。　　同时，国土资源部还以“参考”的形式，将党国英 “迁村并居，亟须规范而非禁止”的文章发给记者，以供研究。　　党国英指出，从长远看，中国农民的大部分村庄必须改造，农民也有必要改善自己的居住条件，否则，中国的城乡二元结构就难以消除。　　国土资源部土地勘察院副总工程师邹晓云表示，城乡建设用地增减挂钩是在政府主导下的农地流转形式，政府主导可以保证农民利益，防止“圈地行动”。在建设用地指标缺口巨大的情况下，也唯有通过类似的统筹工作，才能盘活土地存量，减轻用地压力。　　但关于这项工作是暂停还是继续，是扩大还是维持现状的争论也一直很多。一位接近国土资源部的专家表示，从维持农民利益最大化的角度看，这样的工作不需要做太大的规模。　　中央农办主任陈锡文则在多个场合表示，此类活动要谨慎推行，防止剥夺农民利益或者被动将农民“上楼”。　　担任多个城市土地整治顾问的北京大岳咨询公司总经理金永祥分析说，在符合城市规划和产业发展需要的情况下，城乡建设用地统筹可以解放生产力，促进农民财富增收，但是根本前提是保证农民利益，这种保证不是由政府来制定游戏规则，而是应该让农民参与到利益分配中来，试点中要有农民利益代表。　　“从长远来看，还是要尽快修改《土地管理法》，规范集体建设用地流转，让这部分利益由农民做主。”金永祥如是说。