多省撤村圈地意在土地财政

9月15日，山东诸城枳沟二村，一名农民在瓦砾上吃午饭。他当天在整理建筑垃圾，寻找可用的材料。本报记者 涂重航 摄　　多省市正“撤村”换取建设用地，利用政策漏洞扩大土地财政；失去宅基地农民“被上楼”　　一场让农民“上楼”的行动，正在全国二十多个省市进行。　　拆村并居，无数村庄正从中国广袤的土地上消失，无数农民正在“被上楼”。　　各地目标相同：将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。他们共同的政策依据是，城乡建设用地增减挂钩。　　记者调查发现，这项政策被地方政府利用、“曲解”，成为以地生财的新途径。有的地方突破指标范围，甚至无指标而“挂钩”，违背农民意愿，强拆民居拿走宅基地。演变为一场新的圈地运动。　　宅基地转化后的增值收益，被权力和资本“合谋”拿走。农民则住进了被选择的“新农村”，过着被产生的“新生活”。　　专家指出，这是一次对农村的掠夺，强迫农民上楼并大规模取消自然村，不仅与法治精神相违背，对农村社会也将带来巨大负面影响。　　10月，走在山东、河北、安徽等地，会发现一些高层小区在农村拔地而起。　　在河北廊坊，2006年被评为河北省生态文明村的董家务村，如今已成一片废墟，大片新修的村居在铲车下倒塌，刚修好的“村村通”水泥路被铲平。　　山东诸城市取消了行政村编制，1249个村，合并为208个农村社区。诸城70万农民都将告别自己的村庄，搬迁到“社区小区”。　　如今，像诸城这样的“拆村并居”，正在全国二十多省市进行。　　今年8月份在海口举行的“城乡一体化：趋势与挑战”国际论坛上，中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出，和平时期大规模的村庄撤并运动“古今中外，史无前例”。　　此前，今年两会期间，陈锡文指出，在这场让农民上楼运动的背后，实质是把农村建设用地倒过来给城镇用，弄得村庄稀里哗啦，如不有效遏制，“恐怕要出大事。”　　拆村并居风潮　　各地规模浩大的拆村运动，打着各种旗号，例如城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等。　　也有对应政策推出，诸如“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等等。　　各地都在规划着，要在一个很短的期限内，将域内农村“大变样”，民居改楼房。　　这样的运动热情，与各省市对国土资源部(下称国土部)一项政策的“欢迎”密切相关：城乡建设用地增减挂钩。　　2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。　　国土部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》(以下简称增减挂钩办法)，2008、2009年国土部又分别批准了19省加入增减挂钩试点。　　按照国土部文件，“增减挂钩”是指，“将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积……节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”　　也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。　　该政策得到地方政府盛情欢迎，各个省市、各级政府均成立了以主要领导牵头的土地整理小组。对应的地方政策、措施也纷纷出台，目的明确：让农民上楼，节约出的宅基地复垦，换取城市建设用地指标。　　去年，河北提出在全省开展农村“新民居”工程。据介绍，“新民居”与山东“村改社”一样，都是在增减挂钩框架内，增加建设用地指标。　　据河北省国土资源厅透露，到2012年，保守估算，新民居工程将为该省增加建设用地50多万亩。　　土地财政的“稻草”　　在城乡建设用地增减挂钩之前，尝到土地财政甜头的地方政府，都在辛苦“寻找”土地中。　　近年来，我国耕地保护与经济发展用地的矛盾发展到很尖锐的程度。如何“找地”，也成为各地国土部门的首要任务。　　以河北省为例，2009年需要新增用地约为21万亩，但国家指标17万亩。如何填补4万亩的缺口，成为河北投资项目落地的难题。　　“增减挂钩”一经出台，立即成为各地破解土地瓶颈的“金钥匙”。　　城乡建设用地增减挂钩，必须获得国土部批准，得到相应周转指标后，才能开展。指标是“借”，3年内要以复垦的耕地“归还”。　　根据媒体报道，去年3月，河北、辽宁等13个省份新获国土部“增减挂钩周转指标”15.275万亩，当年国土部还有第二、第三批指标下达。　　河北申请到1.2万亩指标，成为解决土地缺口的一个有效途径。　　山东肥城市国土资源局局长翟广西说，肥城每年用地需求3000至4000亩，每年的用地指标仅400至500亩。他说：“如果不是增减挂钩试点，我这个国土资源系统的‘生产队长’真就为难了。”　　山东诸城市土地储备中心主任安文丰称，将农民全部集中居住后，保守估计，诸城将腾出8万亩旧宅基地。通过土地级差，政府每年土地收益有两三亿元。　　被夺宅基地的农民　　根据国土部的试点管理办法，增减挂钩严禁违背农民意愿、大拆大建。但在一些地方，强拆民房，强迫农民“上楼”的事例，已有发生。　　管理办法要求，要在农村建设用地整理复垦潜力较大的地区试点，现实中，不顾实际情况，“一刀切”拆并村庄的做法，非常普遍。　　管理办法还要求，妥善补偿和安置农民，所得收益要返还农村，“要用于农村和基础设施建设”。但在有些地方，政府拿走宅基地利益的同时，甚至还要求农民交钱住楼房。　　在江苏省邳州市坝头村，村庄被整体拆迁，当地建设了数十栋密集的农民公寓，要村民补差价购买。　　因补偿款购买不起足额面积楼房，坝头村35岁女子徐传玲去年10月自杀。今年1月，当地强制农民上楼，十多人被打伤住院。　　今年1月18日，坝头村村民王素梅告诉记者，她的丈夫被拆迁队打伤，后又被村干部拉到湖边要求立即签字，否则沉湖。　　就在近期，山东也发生了殴打农民的暴力事件。　　除被要求交出宅基地之外，今后，农民要获得宅基地，将成为难题。在全国多个地方，宅基地上建筑不再批准动“一砖一瓦”，也不另批宅基地。村民如有住房需求，需要拿宅基地住房换楼房。　　失去宅基地的农民，还将面临生活、生产方式转变。对于长期从事农业生产的农民来说，生活成本增加和耕种不便，成为最现实问题。　　增减挂钩是“无奈选择”　　中国农业大学教授郝晋珉参与了“增减挂钩办法”的制订工作。他认为，国土部开展此试点也是无奈的选择。　　“经济发展用地要保证，耕地和粮食安全也要保证，空间就这么大、土地就这么多，该怎么解决？”郝晋珉称，经过多方比较选择，增减挂钩是比较有效的解决办法。　　2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。　　2006年，国土部确定了首批城乡建设用地增减挂钩试点省份。2008年底，国家4万亿经济刺激方案出台之后，国土部也推出了一系列制度，其中最为重要的，是加大了城乡建设用地增减挂钩周转指标。　　国土部土地整理中心副主任郧文聚说，大规模“借出”周转指标，是国土部的策略，是为应对近两年用地压力和许多不可测因素。　　今年7月，在大连召开的国土资源厅局长会议上，国土部部长徐绍史称，解决地方经济发展对土地需要的迫切问题，主要方式之一，就是增减挂钩试点。　　国土部官员在该座谈会上通报称，增减挂钩从一定程度上满足了地方对经济发展带来的用地需求。　　“这也是没有办法的事情。”国土部法律中心首席顾问杨重光曾对媒体说，要保持住宏观经济发展，就一定会造成土地需求的紧张。　　今年6月26日，国土部总规划师胡存智在“中国房地产2010年夏季峰会”上透露，通过增减挂钩，大约有2700万亩的农村建设用地，将纳入城市建设用地当中。　　截至今年6月底，国土部新批了增减挂钩试点第三期18个项目。与第一期和第二期不同的是，国土部将周转指标下达给了省，由省确定试点项目报国土部批准。　　“漏洞必须堵住”　　今年5月底，国土部的9个调研组，对现有24个增减挂钩试点省份进行了快速调研，发现了不少问题。　　试点要求指标“三年归还”，那么，到2009年底，第一批试点周转指标应已全部归还。但第一批试点仅拆旧复垦5.58万亩，约占下达周转指标的80%。　　在6月份的一次部长工作会议上，国土部部长徐绍史说，当前的挂钩试点中，还存在地方在批准试点之外擅自开展挂钩，以及违反规定跨县域调剂使用周转指标等问题。　　徐绍史再次强调，增减挂钩后的土地级差收益，要返还，用于改善农村生产生活条件。　　国土部土地勘察院副总工程师邹晓云曾对媒体表示，在增减挂钩指标的使用上，存在一定漏洞，本末倒置，导致地方政府以获得建设用地指标为唯一目的，“这样的漏洞必须堵住”。　　2008年初，国务院办公厅就下发通知，要求严格执行有关农村集体建设用地法律和政策。其中国办关注到，一些地方利用增减挂钩试点，擅自扩大建设用地。　　记者在各地调查也发现，有的地方利用“挂钩”政策，再次占用耕地，并扩大建设用地范围。　　在6月份的会议上，徐绍史强调，下一步周转指标将被作为各省年度用地计划指标的一种，纳入各地用地计划统一管理。各地再也不能将周转指标作为“天上掉的馅饼”。　　温家宝总理曾说，“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。”这是温家宝2007年为确保18亿亩耕地红线所说的一句话。　　对于各地圈走农民宅基地、大拆民居的做法，中央农村工作领导小组副组长陈锡文在今年两会时就疾呼要“急刹车”。　　在今后的“十二五”期间，如何在保障农民利益前提下，真正城乡统筹发展，将是摆在各地政府面前的一个严峻课题。　　□专题统筹 宋喜燕 闾宏　　□本版采写 本报记者 涂重航