外管局外储管理革新拟委托国开行全球放贷

外储放贷新政　　为处置手中过多外汇，并支持“走出去”的国家战略，外管局拟通过国开行委托贷款的方式“一箭双雕”，但随之而来的风险如何管理和承担？　　《新世纪》周刊　　记者 张宇哲　　国家外汇管理局(下称外管局)正在探索政策性外汇贷款发放方式的革新，将“贷款换石油”一类具有高度政策性、涉及政府间合作的海外投资项目，改成外管局委托商业银行办理的新机制。这是本刊记者从接近央行、外管局、商业银行等多个渠道确认的消息。　　外管局此举可化解巨额外汇储备压力、分散外汇资产，但同时也超越了传统的外汇管理角色，变身为外汇贷款提供者。　　政策性外汇贷款的新政“胎动”于去年年底，国务院要求外管局牵头梳理中俄石油贸易贷款等政策性项目，研究政策性贷款发放方式，规范政策性贷款发放机制，同时探索金融机构配合中资企业“走出去”的制度建设。　　外管局已首先与国开行签订委托贷款协议，国开行为此新设“外汇管理局委托贷款项目”，外管局将主要针对一些特定的“走出去”的海外投资项目，委托国开行代理贷款业务。　　委托贷款属于表外业务，被委托的商业银行只收取佣金即代理费，作为中间业务收入。对于并不具备贷前审查、贷后管理等商业银行风控能力的外管局，风险管控将相当程度上依赖被委托的商业银行。“(这意味着)商业银行为外管局打工，外汇融资项目的利差直接转给了外管局。”一位商业银行人士对此颇有微词，并称其中蕴含道德风险。　　“如果从真实的国家战略意图出发，这一模式有其合理成分。但也意味着外管局承担了更大的风险责任。”一位金融专家对此评价，“中国最大的问题就是所有风险都向政府集中。”　　外储压力　　2009年以来，中国分别与俄罗斯、巴西、委内瑞拉、哈萨克斯坦、土库曼斯坦等国签订了600多亿美元的“贷款换石油”协议，每年可获得约7500万吨进口原油保障。　　比如，据中俄双方签署的协议，中国将向俄罗斯提供总计250亿美元的长期贷款，在此基础上，未来俄方将向中国每年输出1500万吨的原油，输油时间从2011年至2030年。　　国开行是前述多个项目的主牵头行。此外，中行、进出口行、农行等也有参与。　　国开行和进出口银行资金来源单一，外汇资金主要从银行外汇市场购汇而来。但随即也产生一个疑问：既然这些项目都是政府间合作的产物，风险相对锁定，何不另辟蹊径利用中国官方的外汇储备？委托贷款既符合商业银行发展不占资本金的中间业务方向，又能借助商业银行的贷款专业能力，被认为是一项有益的创新。　　事实上，加速增长、投资渠道却相当有限的外汇储备正成为央行的负担。　　在加入WTO之后，中国经济一路高歌，人民币一直面临升值压力，外汇储备也持续快速增长。　　在2002年之前，中国外汇储备年增加额一般不超过500亿美元，此后约以每年33%的速度超幅增长。目前，央行持有的外汇储备已由中国投资有限公司成立时的1.2万亿美元，三年间翻番为2.4万亿美元。　　理论上，央行只需保留资产负债表上流动性强的外汇资产，以满足短期外债和三个月内的进口需求，这一数字的合理上限约在五六千亿美元。央行在传统外汇储备投资渠道之外，也在积极考虑安全、收益相对更高的投资渠道。　　2007年9月成立的中投公司，由财政部发行1.55万亿元人民币特别国债从央行购买相应约2000亿美元外汇，用作资本金，用以海外投资和置换汇金。“汇金和中投迈出了第一步，但还没有继续迈下去。”中国社科院副院长李扬称。　　目前，由于人民币升值预期强化，商业银行和企业都不愿持有过多外汇资产，银行和企业在收到外汇之后均尽可能马上结汇。　　如此一来，就出现了一幅奇特图景，一方面中国外汇储备天量增长，另一方面，商业银行持有的外汇头寸紧张，而企业对外汇贷款的需求持续旺盛—由于美元贷款利率远低于人民币贷款利率，套利、套汇空间使得银行外汇存款减少的同时，外汇贷款激增。　　根据5月11日央行发布的数据，4月末金融机构外汇存贷款余额分别为2043亿和4134亿美元，外汇贷存比已经达到200%，而2009年末这一数字为182%。　　央行也在努力使外汇资产持有者多样化以分散外汇资产的风险。包括2002年允许银行自购汇补充外汇资本金，所谓“藏汇于银行”。不过，此类交易不提供结汇，银行需自行承担相应汇率风险。　　同样因为外汇储备激增的压力，国开行和进出口行于2007年被暂停境外发行美元债。数据显示，截至2009年底，国开行外汇贷款余额979亿美元，仅次于中行。截至今年3月底，国开行外汇贷款余额1010亿美元。进出口行截至2009年底总的贷款余额不到900亿美元。　　国开行的苦恼　　外管局的政策性贷款改革，首选国开行。根据两家机构签订的委托办理贷款协议内容，海外投资类项目或将按照新老划断的原则，即今年起发生的涉及国家战略的长期用汇项目贷款将作为表外业务，作为代理行的国开行收取
手续费约为1%-2%。　　2009年国开行的国际合作业务大部分为“贷款换资源”项目，当年国开行作为银团贷款的牵头行，曾与俄罗斯、巴西、委内瑞拉签下总金额数百亿美元以上的“贷款换石油”大单，期限均在十年以上。　　据知情人透露，国开行已经向商业化转型，国开行的外汇贷款中既有前述性质的政策性贷款，也有国开行自己开拓的商业性业务。　　目前，国开行已向海外派驻100多个工作组，基本实现了对亚非拉重点国家的全面覆盖，建立了完整的国际合作业务网络，并正在将其开发性金融理念复制到国际合作领域。　　“海外投资项目最大的风险就是国别风险。因为海外的中长期贷款每笔都是巨额贷款，在一个国家范围内，风险比较集中。”进出口行有关人士表示。　　“当你和国家命运绑在一起时，会承担较小风险。”参与前述交易的国开行人士则向本刊记者表示，不同银行对风险的判断并不一致。　　国开行的这些开拓，到底应该算做政策性贷款还是商业性业务？采访过程中，不止一位业内人士提出疑问。　　“哪些业务属于体现国家战略意图，需要纳入表外业务管理，由国家指定。”有关知情人士表示。　　对于这一安排，国开行有关人士有些无奈。“我们这类贷款业务利率定价水平还是很高的，收益取决于风险管控能力、定价水平、资产质量。在风险可控的情况下，作为表内业务，获利空间远高于手续费收入。”　　他认为，目前国开行处于转型成长期，需要做大表内存量规模，才可以有长期稳定的收益来源，一旦作为表外业务，这部分利润就丧失了。“1%-2%的手续费并不优厚。”　　一位中行人士认为，外管局的委托贷款模式可以拓宽银行的外汇资金来源渠道，表外业务也可使银行不承担风险，“也不占用资本金，减少资本金压力，只赚手续费，利大于弊。”　　进出口行一位高级人士则认为此举利弊共存。他认为，银行可在不承担重大责任和风险的前提下，放手拓展业务，相当于免费为银行培养一个有国际经验的队伍。　　“培养一个完整的国际业务团队至少需要十年时间，需要一系列新工具、新技术、新人才，逐渐过渡到国际视野是一个漫长的投入积累过程。”上述进出口行人士如是说，对于近年积极开展国家业务的国开行来说，也很难说已经有成熟的团队。　　风险谁担？　　前述进出口行人士亦坦承，委托贷款也将银行推至道德风险的考验之中。他认为，表外业务对于银行没有压力，无需考虑绩效，贷款过程和结果只受委托人的监管和指导，因此外管局自身承担了更多风险。　　“利差让外管局吃了，也就是说大部分利益让外管局拿走了，贷后管理和风险责任由谁负主要责任？”一位商业银行人士表示，这一模式最大的风险就是道德风险。　　“这等于免费让银行试验新业务，银行拿别人的钱干自己的事，万一做砸了，由谁背包袱又要一番扯皮。”上述进出口行人士表示，搞不好还会一定程度拖累和干扰银行自身的业务中心，“试想一下，银行有一批人时时刻刻做着和银行本身发展关系有限的事情，动力和责任心如何保证？”　　一位高级金融专家认为，由于并非利益攸关，无疑会使银行放松风险管理或者缺乏动力，而贷款项目涉及一整套技术，包括判断市场风险、操作风险、信用风险，特别是判断企业海外投资项目的国别风险最为复杂，也都需要相应的专业能力。“不能因‘国家战略’名义忽略或减弱风险管理。‘国家战略’这个帽子之下反而可能蕴藏更大风险，比如挪用资金。”他强调说。　　上述国开行人士坦承，新模式给国开行的经营将带来改变，对成本预算模式、风险管理模式会产生一定影响，“从外管局和国开行的委托贷款协议内容看，外管局对新项目要过一手，即外管局将作为银团贷款的组织者和主牵头部门，并由其确定主牵头行。”　　银团贷款是由获准经营贷款业务的一家或数家银行牵头，多家银行与非银行金融机构参加而组成的银团采用同一贷款协议，按商定的期限和条件向同一借款人提供融资。　　一位金融专家从风险控制角度直言，外管局此举意味着其从后台走向前台操作，承担了更多风险。“这意味着外管局要建立一个贷款公司，以建立前期项目评审以及贷后管理能力。”进出口银行一位高层人士也称。　　“国开行承担的一些业务有一定政策性，在现有体制下，这种模式探索了一种新途径，但只适合作为过渡性措施。”接近汇金公司的人如此评价。　　上述金融专家直言，虽然国家把所有外汇融资项目纳入其管理，对外统一谈判有利执行国家战略，避免多家中资银行间的价格竞争；但另一方面，外管局这样的角色定位也令人担忧。“根本解决方案还是需要改革外汇储备形成机制和管理制度。”他说。　　进出口行高层人士则建议用外汇储备购买政策性银行发行的境内美元债，后者债信相当于主权信用等级，风险低，又可解决政策性银行的外汇资金来源，可谓“一举两得”。　　那么随之而来的问题是，主动开拓了大量带有政策性海内外业务的国开行，到底应是政策性银行还是商业银行？目前，已商业化转型的国开行，债信等级仍未明确，这对其资金成本的影响尚未明朗，也给国开行的前途蒙上阴影。