英国碳预算对中国的启示

《京都议定书》作为人类就气候变化的第一次有效回应，要求发达国家在共同但又区别原则基础上做出强制性减排承诺，然而2005年京都议定书生效至今的履约进展说明，单靠国际条约和自己承诺不足以解决集体行动难题。　　2008年英国正式制定《气候变化法案》开始以法律应对气候变化，2009年3月经王室批准正式成为世界上第一个为减少温室气体排放建立起法律约束性的国家。在气候变化法案中最关键的莫过于“碳预算”方案。作为《气候变化法案》中的核心条款，碳预算第一阶段将建立三个具有法律约束力执行周期，每个执行周期为五年，每五年为一个周期，分别是2008到2012、2013到2017、2018到2022，其中2018到2022年排放至少要比1990年减少34%；如果哥本哈根会议上达成全球气候变化协议，将增加碳预算。　　碳预算与现有减排体系相比有哪些不同？它的意义主要体现在哪些方面？对中国有什么启示值得探究？　　碳预算为何物？　　碳预算是借用财政科学中预算的概念，表示在给定的一段时间内允许排放到大气中碳的数目，碳预算并不是现在才出现的概念，联合国开放计划署《2007/2008人类发展报告》明确指出碳预算开启于《京都议定书》策划者们。从范围上看碳预算有可以分为全球预算和国家预算，国际社会普遍认为全球升温2℃是人类能够承受气候变化的最高极限从而基本确定了人类能够排放的最高上限，这是全球碳预算；而国际社会减少碳排放主要途径是建立国际框架国家履约来实现，而国家履约过程一般又会设定预期年份和预期目标，如2020年在1990年基础上减排20%，2050年在1990年基础上减排60%等等，这是国家预算。然而国家预算的设定并不代表在实现预算目标的过程中就能实现预期排放限额，一个时间点减排目标的达成很可能在达成过程中出现超出自己预期的后果。　　如上图假设I+II代表着国家预算，向下倾斜的直线代表着实现国家预算的履约轨迹，然而减排一般不会直线下降，往往是某一时间点达成碳排放目标后有一个微小的反弹，因此现实的排放限额只能是曲线下方的面积，所以碳减排以具体时间点目标来设定可能并不能反映出事物的全貌，再加上碳在大气的累积效应，能够表示承载力的碳预算优势凸显。碳预算不仅要完成具体年份的减排目标，如2020年在1990年基础上减排20%的目标，还关注在实现这个目标背后所具备的潜在含义，如以GDP计算的碳强度的逐年下降，温室气体排放总量或快或慢的持续减少，碳预算还要求其目标一旦设定那么减排的整个过程将持续受到关注，无论采取什么措施碳排放量都必须控制在预算范围内。碳预算概念本身也说明人类社会第一次把碳排放和国民经济运营联系起来，使碳减排工作渗透到经济活动的每一个方面，并要求每一项重大决策都必须考虑碳的排放和吸收。　　执行与规模是关键　　既然碳预算关注碳减排整个过程，也试图比现有减排体系拥有更好的结果控制，那么碳预算就必然需要比现有减排体系拥有更为充足的政治意愿、更为完善的设置原则和更为坚定的执行机构，显然《气候变化法案》也做出了相应安排。　　《气候变化法案》明确指出为确保碳预算长期正常运转，政府首脑应对碳预算负有直接政治责任，也就是说如果执行周期碳排放超过了预算那么政府首脑将承担法律责任；气候变化法案还要求碳预算清晰具体，每个执行周期详细而确定，不得因为任何原因而擅自改动；在日常监测和管理上，气候法案还要求设立独立的专门机构（气候变化委员会），政府提供使该机构正常运转的资金和技术；此外在执行上碳预算应尽量避免与欧盟排放权交易体系等现有减排体系重合，但在政策措施上却又要尽量利用现有的体系和政策过程，争取把它们有效整合进来。碳预算具体实施过程中还需切实考虑预算成本有效原则，即在诸多政策组合中尽量选择成本最小化。总的说来碳预算要成功实施必须经历以下几个步骤：评估和计算确立总预算；分解总预算至部门预算；为预算实施确定责任主体；对碳预算实施过程监测和评估；超预算惩罚机制；预算系统的灵活性包括“借”未来预算的制度安排；排放权交易在总预算中的作用。　　碳预算设置过程和执行上的完备性说明了碳预算对温室气体减排目标的严肃性，但仍然存在一个关键问题即碳预算规模，预算规模太大不可能实现应对气候变化的目的，规模太小又可能成本巨大而难以实施，因此对碳预算规模评估显得就尤为重要。评估不仅包括全国温室气体减排的经济技术潜力还包括碳预算应该涵盖的范围。预算是对整个英国设置预算还是像欧盟排放权交易体系一样只是对某些重点行业；预算能否对6种温室气体都做出要求，国际气候机制目前尚无管制的航空和航运排放量能否包括进来等等；如果国内减排经济代价过于昂贵那预算能否可以通过购买碳信用执行。英国还基于到后京都谈判的成功与否，明确提出了意向性预算和过渡性预算，也同时考虑到了后京都机制在国家减排承诺和排放权交易的可能性，因此碳预算并不鼓励通过购买排放权尤其欧盟之外排放权来实现，更何况排放权购买还意味着碳泄露和环境目标的没有真正实现。　　碳预算的“双刃”效应　　碳预算在环境权可诉性上迈出了重要一步。政治领导人没有完成碳预算那将可能面临被起诉的风险。确立了气候是环境权的一种，而环境权又是人权的基本组成部分的法律观念，这也意味着政府作为公民的委托人如果没有起到应尽的环境保护责任应受到法律的问责。　　碳预算设置过程和种种制度设计充分说明碳预算是目前人类应对气候变化最完善的制度创新。碳预算的任何实施步骤都需要企业、个体经济主体的相关行动，和现有减排体系一样经济主体行动也需要成本，这种成本多大，在不在能力承受范围内需要及时有效的反馈，密切经济主体制度化参与渠道，毫不夸张的说碳预算在推动公众参与的民主价值方面具有重要意义，而公众参与的民主价值方面又将进一步推动碳预算实施。碳预算最初确立和实际执行都少不了成本收益的分析，即实现预算成本多大，不同部门经济技术减排潜力又是多少等等，然而，这种成本收益分析始终只具有程序性价值，碳预算设置的目的和宗旨本身渗透了风险预防的政治文化。碳预算制定过程和英国意欲在欧盟和全球推广说明碳预算本身具有的强烈的国际政治经济涵义，本身也隐含了发达国家—发展国家如何分割全球碳预算的分歧，发达国家希望自己实施预算的同时也让发展中国家大幅减排从而迷糊和混淆发达国家早已是巨额预算赤字的事实从而最终淡化自己的责任颠覆“共同但有区别的责任”。　　虽然碳预算在制度和具体操作上都具有相关优势，但这并不代表碳预算在实施过程中不会遭受困难。英国公众认为任何绝对限制都会妨碍自由，对温室气体设置绝对减排目标显然也是自由的部分丧失，因此当视自由为生命的英国公众对注重结果的碳预算投以怀疑的眼光时就不会感到奇怪了。　　如果说观念上对自由热爱使英国公众有所迟疑的话，那么，碳预算对英国经济和就业的可能损害则进一步使英国公众对碳预算合法性提出了质疑。他们认为碳预算只在英国实施会导致英国经济竞争力下降、贸易机会外流、产业和就业机会转移，因此制定第一阶段三个具体执行周期时便考虑到了全球、欧盟和实施技术的可行性三个方面，并提出了在欧盟和国际范围内实施碳预算的可能性。英国政府认为碳预算要欧盟范围内甚至国际范围推行需要以下几个条件：碳预算在英国成功推行，垂范国际社会；碳预算在英国成功经验为欧盟其他国家仿效；碳预算的经济成本在该国或地区可以承担的范围内，同时该国和地区拥有实施碳预算所必需的技术；碳预算实施过程得到企业、居民和其他行为主体等利益攸关者主动配合。　　碳预算需要英国采取包括碳税、排放权交易和拍卖配额在内的各种政策工具，而这些政策工具必然会加大生产成本并最终对消费者的支付能力构成压力，更重要的是碳排放主要集中交通和建筑的结构决定了英国碳预算实施的方向的是低碳社会，导致无论覆盖面还是深度上碳预算都比现有的减排体系面临着更为艰巨的任务。从目前已经施行的碳预算政策看来碳政策对贫困阶层生活可能会造成一些不力后果，碳预算本身会产生一些意想不到的财富转移效应，因此政府能否通过转移支付或者其他形式对这些阶层予以实质性帮助也很紧要。总之碳预算未来能否持续运转就在于政府是否有足够的准备以应付经济学界和科学界没有充分掌握的经济、社会和国际政治经济后果并最终争取生态、社会和经济之间的平衡。　　碳预算，中国可否？ 　　英国政府设定碳预算，向全世界表明自己应对气候变化的先锋角色，也向全球展示了应对气候变化的紧迫性，中国作为碳排放增长迅猛、总量已稳居世界第一的发展中大国是否也可以应用碳预算呢？笔者以为从全国层次来说，中国的发展阶段和资源禀赋决定了在看得见的时间内碳排放还会持续大量增长，因此过早的进行总预算可能会对经济造成过大的成本负担。然而即使碳预算的设置不应过早，也不代表我们不可以从英国的做法中汲取一些有益的启示。　　首先我们必须有预期目标，不能让温室气体无限制排放，可以制定一些指标体系比如在在基准年基础增长多少、碳排放强度降低多少、碳生产率提高多少等等，虽然这些指标这并不代表减缓战略，但确实有助于树立应对气候变化的国家形象；　　其次，应对气候变化必须从制度上确保政治意愿的充足，不能因为经济一时的困难而暂缓气候政策的实施，气候变化和环境污染同根同源，中央政府为应对气候变化、促进可持续发展有大量资金技术投入，也发布了国家方案，但在地区层次却始终存在动力不足的问题，因此如何从中央—地方关系对地区予以足够激励确保足够地区政治意愿的充足甚为重要；　　再次，国家应对气候变化需要各种各样的政策工具，目前中央给各省下达节能减排指令属于命令控制性，从成本收益来说未尽合理，可以参考碳预算整合效应在执行现有政策时引入环境税、碳税、总量—排放权交易体系等新的政策工具，也可以参考碳预算的分解效应，对建筑、石化等重点行业和交通等重点部门提出具体要求；充分利用法律工具应对气候变化，目前看来制定一部完备的气候变化法案对明确不同经济主体的责任，统一利益攸关方行动大有裨益，目前全国人大常委会正在审议气候变化决议草案是一个好的开端；，要在公众中间加大风险预防的政治文化建设，实践证明应对气候变化成本收益分析是必要的，但只应该是程序性价值，公众要树立低碳意识就必须向公众灌输即使气候变化并未造成损害，应对行动也应该积极进、提前预防的观念；　　还有，任何公共政策都有意想不到的后果，气候政策也不例外，政府出台时必须对之进行综合分析，以不恶化贫困阶层的福利为前提对可能的财富分配效应早做准备；考虑到的我国碳排放，碳预算本身固定性和的限制性以及相关的制度安排不可能在现阶段的国家层次上推行，但一些地区和城市层次已具备了某种条件，这样在碳预算基础上因地制宜推行低碳经济从而争取对经济主体有更好的政策引导作用；最后，充分意识到碳预算的国际政治经济涵义，对发达国家充分利用新概念瓦解发展中国家立场的意图保持高度警惕，以“共同但有区别的责任”原则辨别真假，力争温室气体排放权。　　碳预算设置原则、执行过程充分说明了英国低碳发展的优势，显然英国设置碳预算并不仅仅局限于应对气候变化，还试图通过提供稳定的政策框架为经济主体提供某种导向为全球下一轮核心经济竞争力奠定坚实的基础，当然英国率先推出碳预算也不排除软实力的考量和对发展中国家提出潜在要求。中国目前尚无建立碳预算的条件和基础，但这并不是说不能从英国设置碳预算过程获取启示，和英国相比较，中国发展低碳经济任重而道远。