伦敦：置之死地而后生的复兴

这座雾都20多年来奇迹般的复兴并非一个美好的故事，由私营部门实现公共目标的局限性、由房地产刺激城市复兴的泡沫化都是曲折的一部分　　□ 记者 冯禹丁　　在2010上海世博会园区中，英国馆绝对可以算是一个最“酷”的所在。整个建筑高20米，远观像是一株随风摇曳的蒲公英，它由60858根纤细透明、长达7.5米的亚克力“触须”组成，每根“触须”顶端都内嵌着不同的植物种子。触须会像光纤那样传导光线以提供内部照明，营造出敞亮肃穆的空间感。晚间，自触须乃而出的光，让整个展馆散发出迷人的绰影。　　“我们相信，英国馆会成为世博园区最有吸引力的一个馆。”上海世博会英国馆贸易投资战略主管庞大维(David Percival)4月中旬在接受《商务周刊》采访时说。5月1日世博会开幕之后，名为“种子圣殿”的英国馆门前果然人满为患，两三千人排队等候进入，平均等候时间为3小时，多则甚至要排6个小时。以至于英国驻上海副总领事雅克·布克女士不得不在媒体上呼吁，“我们不鼓励人们排队6小时来看英国馆。”　　在庞大维看来，英国馆的迷人之处不仅在于它的外形创意，更体现于它对未来城市可持续发展理念的理解和独特演绎。英国馆的主题是“让自然走进城市”，其内嵌的种子超过26万颗，涵盖了900个品种，全部来自中国科学院昆明植物研究所的野生生物种子资源库。昆明植物所2004年与英国合作开发“千年种子银行”项目，计划到2020年收集和保存世界上25%的野生花木物种。庞大维说：“种子代表了可持续发展的理念，代表自然的多样和生命的潜能，每天地球上有100多种物种在消失，人类在发展中一定要留住这些朋友。”　　伦敦的磨难　　英国首都伦敦是1851年第一届世博会的举办地，它曾作为工业革命和“大城市病”、贫民窟的首发地而闻名于世。历史上的伦敦所经历的磨难浓缩了人类城市史上的黑暗一面，它曾经历过死亡7万人以上的大鼠疫，直到一间面包房里蹿出的火苗引燃了一场席卷伦敦的大火，这场长达数周、夺去8人性命的火灾意外终结了鼠疫的肆虐，而灾后重建更令伦敦经济得以阶段性复苏。　　历史上的伦敦似乎总是在重复着类似的塞翁失马戏剧。比如它曾几个世纪都笼罩在“黄色浓雾”之中，1952年12月的那场4天4夜的大雾甚至夺取了成百上千条生命。灾难迫使政府制定《公共健康法》、《清洁空气法案》等一系列严苛法律，推动伦敦将重工业转移，向无污染的金融、创意产业和服务业转型。现在伦敦早已不是“雾都”，其空气质量居于全球城市前列。　　伦敦曾经是世界上交通最拥堵的城市，也是最早陷入似乎无解的交通困境的国际大都市。但同时伦敦也是轨道交通、地铁系统和道路拥堵费征收的首吃螃蟹者，市中心拥堵状况不断得到改善。伦敦拥有全世界最古老也最发达的12条地铁和轨道交通系统，即将于今年10月开工的十字铁路(Cross Rail)将成为欧洲最大的交通建设项目。如今90%的伦敦人都乘坐公共交通工具上下班，只有44%的伦敦市民拥有私家车，市长鲍里斯·约翰逊正在引导整个城市的自行车革命，伦敦市民可以从全市400个自行车停靠点的6000辆自行车中任意租借一辆。　　作为制造业基地和港口贸易中心的伦敦，最早感受到产业转移和内城衰退的“空心化”冲击，但历经艰辛之后的最终复兴带动了整个大伦敦重回世界之巅。如今伦敦被称为“世界城市”(World City)，有着40%的城市绿化率，对于金融业、创意产业和高端服务业的吸引力无人能及，它拥有世界上最大的保险市场，最大的黄金租赁市场，最大的船舶经纪市场以及比任何其他城市都多的外资银行和投资公司，以至于日本的银行在伦敦的数量比在东京还多，美国银行在伦敦的数量比在纽约还多。英国富时100指数中一半的企业和欧洲500强中超过1/5的公司在伦敦设立总部，而世界500强中75%的企业都在伦敦设有办公室。另外，伦敦是音乐、时尚、广告和设计行业的国际门户，在会计和法律等专业性服务行业方面也处于世界领先水平，它还拥有42家学术性机构和数以万计世界顶级研发人才。伦敦还是最大的碳交易发生地。它的目标是到2025年二氧化碳排量减少60%。　　本届世博会上，英国馆的展示主题包括“绿色城市”、“开放城市”和“活力城市”，用这三个词来形容今天的伦敦再恰当不过。伦敦也在世博会“城市最佳实践区”(UBPA)的零碳馆(ZED Pavilion)内设立了“伦敦，低碳之都”，展示伦敦在城市可持续发展上所取得的成就。零碳馆项目的原型来自于“全球首个零二氧化碳排放社区”伦敦南部的贝丁顿社区。伦敦发展署驻上海首席代表赵冰冰向《商务周刊》介绍，伦敦还将展览题为“打开伦敦”的26个创意旅行箱，向世人展示他们如何将环保理念贯穿到城市生活的点点滴滴。　　“伦敦是一个焦点，当代关于城市的很多动态研究都汇聚于伦敦。”同济大学城市与规划学院教授童明告诉《商务周刊》，“从1990年代开始，伦敦经历了一个很大的再生和转折，已经从老迈、迟缓、没落的代表变成了一座最有活力的城市。”　　但伦敦提供的最重要经验或许是，“奇迹般的复兴绝不是一帆风顺的，而是曲折甚至多灾多难的”。　　完全非正统的处方　　伦敦城从衰退到复兴的变迁，发生在20世纪中后期制造业由英美等国向爱尔兰、以色列和东亚转移的历史语境之下。此前的百年，英国的海洋霸主和工业领先地位，使伦敦成为世界上最繁忙的港口和工业基地，繁忙到伦敦桥上桥下经常发生大规模交通堵塞。但随着英国工业体系的衰退和集装箱海运的兴起，“二战”后，临海的港口代替了伦敦的贸易中心地位，伦敦的码头关闭速度比开张的还要快。“1950-1960年代是东京和纽约大发展的时期，而伦敦则处于衰退中。”童明说。　　1961-1971年，英国制造业和运输业也先后陷入衰落，整个大伦敦区有50多万人失业。加上英国政府推行的“新城运动”加剧了过度郊区化，当时伦敦的3万名码头工人中只有3000人留下来。1970年代和1980年代的大萧条，更沉重打击了英国经济，大部分制造业基地消失，重工业企业如贝克顿煤气公司、格林尼治煤气公司相继关闭，以港口为基地的工业开始萎缩。1971-1981年，整个英国损失了200万个工厂就业岗位，到1981年，伦敦港区失业率达到18.6%，整个码头区最后一个老码头——最大的“皇家码头”也正式宣布关闭。　　1970年代末时，所有的英国大城市都出现了一种新现象：以废弃的工业或仓库废墟为特征的大块空白或半空白土地等待着再开发。大多数这类土地都是公有或半公有的，当地市政部门计划将其用于住房或修路，但由于受制于财政削减或公众反对而无法施行。撒切尔政府的环境国务大臣迈克尔·赫塞蒂纳回忆他1973年飞过港口区的所见：“紧邻着伦敦内城的繁华，是几百英亩荒凉的港口、码头和仓库等的空虚和无助。有各种委员会、报告、讨论，但令人震惊的是，没有人做出有效的事情，没有人负责。”　　1977年，在一次英国皇家城市规划协会会议上，著名城市规划学家彼得·霍尔谈论城市衰退时说，“人们已经看到一些最大城市地区的发展在减速、停滞，然后倒退，失去了人口和就业。”尽管霍尔认为没有哪一种处方能够真正让这种地区起死回生，但他还是提出了一个“完全非正统的极端激进的处方”——自由港(Freeport)解决方案，即挑选某个小片地区进行各种尝试，不对其进行约束，这一方案“将以正大光明的自由企业为基础，官僚主义将被控制到绝对的最少”。　　1979年撒切尔夫人领导的保守党上台执政后，实行了私有化、去监管化、减税等一系列新政，对城市建设的政策也转向以市场为主导，鼓励私有资本介入城市开发。1980年，英国政府采纳了霍尔的方案，引入“企业区条例”。根据该方案，英国政府在1980-1981年间制定了15个“企业区”，入驻这些区域的公司可以享受100%的资本折让，以及工业和商业建筑减税、免征土地开发税，以及免除许多常规规划和管理限制。　　同年，《英国地方政府规划与土地法》获得通过，授权国家环境部建立城市开发公司(UDCs)，取代地方政府来负责城市开发区(UDA)的工作，并赋予UDCs一系列权力，其中包括：经国务大臣和有关部长批准后，UDCs可以不经公众听证，即可获得属于公共部门的土地。对于为什么要成立UDCs，赫塞蒂纳解释说：“我们取消了他们(指地方政府部门)的权力，因为他们制造了如此多的混乱，他们是一群把事情彻底弄糟的人。他们有咨询委员会、规划委员会、联络委员会甚至讨论委员会，但他们什么也没干。”　　第一批UDCs的试点选在了利物浦和伦敦东南部道克兰地区，1981年，英联邦政府成立了半官方性质的“都市综合体开发商”伦敦道克兰发展公司(LDDC)，致力于复兴衰败的道克兰港区。截止1988年，英国共批准成立了11个UDCs。　　道克兰位于伦敦东部，离市中心不过8公里，西起著名的伦敦塔桥东至皇家码头，坐拥22平方公里土地，沿着泰晤士河河岸线长达80公里。原本是一个有许多功能居住区和大量仓库的工业码头，但由于和伦敦交通体系分离，当时道克兰及其周围社区实质上远离了伦敦中心区而变得日益贫穷。其河边是杂乱的土地及110幢破旧建筑物，约60%的工业用地和水域被荒废，那些不愿意也无资金再开发的公共部门占用了大部分土地，私人部门仅占有相对极少的土地。1971—1981年间，该地区人口数量下降了18.15%，失业率比伦敦城内高113%，83%的居民住在出租房里。　　一开始LDDC对道克兰的开发并不成功。它先设计了一个宽泛而灵活的以需求为导向的开发框架，但由地方公众社区团体成立的道克兰联合委员会反对CDDC提出的道克兰规划方案，环境、土地和交通问题阻碍了投资者在该区的投资，政府也无法拿出资金购买土地。　　随后LDDC通过大规模的通讯和交通基础设施建设，改善了道克兰区域的投资环境。它修建轻轨将其与伦敦地铁线联通，建设公路干线并联接到全国高速公路网等；其次，LDDC利用公共资金作为杠杆，将土地以比市场平均水平低的价格出让给开发商，成功地吸引了私人投资。1980年代，英国经济开始回暖，道克兰开发区土地的商用价值大大提升，LDDC从土地增值中获得了巨大利益，土地价格从1981年的8万英镑/英亩(约合19.8万英镑/公顷)上涨到1988年的400万英镑/英亩。通过分期开发住宅、商业物业等所获得的收益滚动开发，到1991年3月，LDDC已经购买了2109英亩土地，占道克兰总面积的40%。其中483英亩用于基础设施，1225英亩出售给私营部门用于开发。1981-1987年，LDDC共投入公共资金3.8亿英镑，吸引了20亿英镑的私人投资。道克兰因此成为1980年代“杠杆规划”的最杰出案例，和其他城市内城复兴的样板。　　道克兰的“华彩篇章”　　1985年，道克兰开始揭幕它的“华彩篇章”——金丝雀码头，它原是西印度码头的一座仓库，用来储存来自加勒比西印度群岛的香蕉和甘蔗，以及来自加纳利群岛的水果，但后来它变成了一个880万平方英尺的办公区，创造了约4万个就业岗位。记者把它描述为“泰晤士河上的九龙”。　　金丝雀码头开发项目最初的推动者是三家美国银行组成的财团，但在1987年中期，其中的一家撤出，融资失败。随后LDDC与另一家总部位于多伦多的开发商奥林匹亚和约克(O&Y)达成合作。O&Y公司擅长大规模的公私合营，即由它提供融资，政府提供廉价土地，一起创造新的城市中心，比如它曾运作过纽约的曼哈顿世界金融中心。　　在金丝雀码头，O&Y故伎重施，买断租约以吸引伦敦中心区以外的公司迁往道克兰，比如劝说美国运通公司从伦敦布劳德盖特(Broadgate)迁来。金丝雀码头成为伦敦城的一个延伸部分，就像曼哈顿成为华尔街的附属品一样。　　但伦敦城决心保卫自己的金融中心地位以应对道克兰的威胁。他们重新开发炮台街(Cannon Street)，1985—1987年间，伦敦城批准了5倍于之前3年的办公面积。这三年，道克兰增加了260万平方英尺的办公面积，而伦敦城增加了1650万平方英尺。1991年，62万平方米的办公建筑围绕着伦敦城形成了一个完整的环形。　　此时谁也没有想到，这场竞争将是一场大萧条的殉葬品。1990年，始于美国席卷全球的经济萧条来临，之后三年里，伦敦的金融和商业服务业工作岗位减少了9万个，伦敦及其周边的办公区面积空置了1/6，许多美国银行从伦敦撤离。到1992年4月，伦敦中心区和道克兰办公楼的空置率已经达到18%，在道克兰空置率更达到50%，金丝雀码头超过40%，许多正在开发的码头和广场项目停止，多家开发商破产。　　其中最为轰动的悲剧者就是O&Y。1992年夏天，400万平方英尺的金丝雀码头建成，但53%的办公楼和几乎所有的零售商业面积未能出租出去。作为纽约最大的商业地产业主，O&Y拥有180亿美元的资产，但恐慌的银行拒绝向其发放贷款，过于依赖短期贷款使得资金链断裂的O&Y于当年5月14日在加拿大登记破产，13天后，它在伦敦的宏伟工程被托管。　　这次挫折使人们开始反思“由私营部门实现公共目标的局限性”。“道克兰的经验暴露了过度依赖房地产发展来刺激城市复兴的致命弱点，如果不采用其他手段限制生产，政府向开发商提供的激励因素必将引起过度供给。”哥伦比亚大学教授、《简介：当代世界的纽约与伦敦》一书作者苏珊·费恩斯坦论断到。　　她的同行、来自上海同济大学的童明教授也认为：“道克兰的开发并不是一个美好的故事，里面有太多的波折，一度甚至差点把伦敦都给淹了。搞城市规划的人可以从中学到很多东西。”　　不过从好的一面看，道克兰也证明了自由港和“企业区”模式对于复兴老城是可行的。它使环境得到改造，新的就业机会出现，人口增长。1981—1990年间，道克兰失去了2万个传统工作岗位，又得到了4.1万个新工作岗位。港口工作消失了，银行、保险等金融服务业岗位占总就业的比重从32%上升到60%。　　故事到此还未结束，1995年10月，O&Y的老板保罗·里奇曼(Paul Reichmann)在沙特阿拉伯资金的帮助下，又从银行财团手中把托管的开发项目买了回去，长期停滞的二期工程启动。至2001年，金丝雀码头终于得以完工。1998年3月当LDDC结束其历史使命时，道克兰已经重现了昔日的繁荣，常住人口增加了两倍，就业率上升了30%，成为英国经济发展最为活跃的区域之一。目前的道克兰已经成功转型为世界级金融中心，主要的跨国金融机构都在此设立分支，其在世界金融界的地位与纽约曼哈顿岛相差无几。不仅如此，它在1990年代几经夭折后奇迹般的起死回生，还带动了整个伦敦向高科技、创意产业和高端服务业的全面跃迁。　　2012年，伦敦又将迎来奥运盛会，赵冰冰说，“相信那是伦敦东区复兴的又一次绝好契机”。