中美能源与气候变化合作路线图要点及初步解读

亚洲协会美中关系中心和皮尤全球气候变化中心在2007年联合实施了一项“中美能源及气候联合行动计划”项目，并于2009年1月联合发布了《中美能源与气候变化合作路线图》(简称“报告”)。项目由美国新政府能源部长朱棣文和布鲁金斯学会主席John Thornton任联席主席，并得到了部分美国政界显要、商界和学界知名人士(如美国前国务卿、部分参议员、哈佛大学教授、卡耐基基金会能源与气候项目主任等)的支持。由于项目的影响较大，这份报告的出台得到了美国高层的关注。　　一、选择与中国进行气候合作的原因　　在以欧盟为首的发达国家承诺大规模减排的国际形势和国内要求减排的呼声下，美国奥巴马政府一改布什前政府抵制减排的强硬态度，表示要在气候领域有所作为。由于美国政府必须在哥本哈根会议上就减排问题有所表态，因此，美国需要寻找合作伙伴来实现快速、有效的减排。而中国的温室气体排放量位居世界前列，未来面临减排的压力。在比较中美的能源结构和排放现状后，美国智库的研究发现中美合作减排是有潜力的，而且联合减排行动可以使中国在没有减排承诺的情况下，参加国际减排行动，从而达到一箭双雕的目的。经过两年的研究，亚洲协会和皮尤中心提出：在气候领域，中美双方存在共同利益，有必要携手合作，在已有的基础上进一步提升合作的层次和规模，为双方奠定一个稳固的双边关系基础。　　二、报告的主要内容　　全文主要分为四个部分，分别从合作的可能性、必要性、合作的优先领域和合作步骤进行了阐述。　　(一)两国合作的可能性　　在回顾了中美关系的发展历程后，报告指出中美合作是有历史基础的，而且第一次中美战略合作也产生了惊人的政治力量，对国际经济格局、政治格局造成了深远的影响。在世界面临气候变化威胁情况下，中美作为世界上最大的温室气体排放国和能源消耗国，可以通过加强在能源和气候领域的双边合作，携手领航，为促进国际社会经济和政治秩序的第二次转型——建立全球低碳经济，提供领导力和推动力。而且，中美合作也有现实基础，中美在能源和环保领域已经有过零散的合作，如果得到两国高层的支持，进一步的紧密合作是可能的。　　(二)合作的必要性分析　　报告在对中美两国的经济结构、能源结构、排放水平、能源效率进行仔细的比较和分析的基础上，指出虽然两国的经济实力和排放结构不一样，但是都是煤炭生产和消费大国，面临着一些共同的核心挑战，例如都需要降低能耗强度和能源系统的碳排放强度，都需要在减少碳排放的条件下，为本国提供新型的持续、稳定、可靠和经济的能源以及都需要在技术和基础设施方面进行大规模的投资等，所以双方的合作就显得非常必要。　　(三)对合作中的组织机构建设和优先合作领域的建议　　报告的核心内容在于其建议比较实际，注重操作性。　　1.中美合作机构建设(以下两部门为平行关系)　　报告建议设立相应机构，专司合作事宜。(1)设立中美气候领导委员会，制订总体合作规划；(2)设立双边技术工作组，确定合作领域和设计合作计划，并对具体项目进行组织、实施监督。　　2.减排优先合作领域(能源安全与减排潜力最大、收益最大的领域)　　对于具体的合作减排领域，列出了优先考虑的内容。　　(1)采用低排放煤炭技术。近期计划确保所有新建火电厂高效运行，提高已建电厂的效率。同时，两国尽快出台有关碳捕获和封存(CCS)的法律法规和技术标准，设立公私投资基金，进行CCS合作示范项目，实行数据共享，共同研发两国均可使用的CCS技术。　　(2)提高能源效率和拓展节能措施。出台能源效率标准和标识认证，建立对重工业中高耗能行业的基准评价，激励企业提高能效。由于中美在汽车市场独具优势，报告建议双方可以就汽车油耗标准寻求达成全球协议。　　(3)开发先进的电网和新的蓄电技术。未来可再生能源的大量使用要求合作开发高效的电网和新的蓄电技术，并解决大量间歇性风电的入网难问题。建议双方建立合作智能电网示范项目，并探讨蓄电技术的开发。　　(4)推广可再生能源。中美是世界可再生能源大国，具有广阔的开发前景。双方可以在共同感兴趣的、有待突破的领域合作，如太阳能电热储存和生物燃料技术等，分享相关的专业知识，减少信息障碍，制订可再生能源的科研与开发计划。　　3.合作的保障措施　　为保障减排活动的有效性，报告提出了相应的保障性措施建议。　　(1)排放量的准确测度。通过合作实施MRV(可测量、可报告、可核查)规程，双方共同参与排放数据的收集过程，并共享所有数据。　　(2)对减排进行成本效益分析。报告建议中美学者拓展情景分析，对不同情景下的排放和经济状况进行预测，以便对减排的成本和潜力进行分析。　　(3)资金机制。低碳技术所需要的研发资金应采用“以公导私，以小搏大”的方式，利用适量的公共资源引导大量的私营资本投资进入，从根本上解决资金不足的问题。　　(4)促进知识产权的灵活运用。针对目前低碳技术在转让过程中涉及的专利费过高和知识产权保护问题，报告建议通过强制性的“碳授权模式”，在保护创新者权益的同时，使低碳技术得到更广泛的使用。　　(5)中国建立“低碳经济特区”。借鉴中国改革开放时代的“经济特区”模式，报告提出可以建立“低碳经济特区”，在特区内实行特别优惠的税收和经济政策，便于资金和技术机制的实施。　　(四)合作的步骤　　报告提出启动新型伙伴关系的第一步就是在美国新政府就职后，两国领导人尽快举行峰会，然后通过高层的气候变化指导委员会和技术工作组两个机构加以实施。　　三、对报告的总体评价　　报告比较全面且深入地分析了中美两国在气候领域合作的可行性，所提出的建议与我国现阶段的环境政策方向一致，值得肯定。报告的出发点是为中美双方奠定一个稳固的双边关系基础，而且所建议的伙伴关系是在已有的双边合作基础上进一步提升合作的层次和规模，这将使中美两国之间过去的协议有持续性。报告在以下方面具有积极意义。　　(1)将气候变化与能源安全综合加以考虑，是中美合作的新的而且重要的领域，符合中国的长远战略利益和当前的实际需要。　　(2)将气候变化与金融危机联系起来，进行一体化应对，不仅有利于解决排放问题，也能催生出一批新的产业，促进就业和经济复苏。这对有着13亿人口的中国而言，具有特别重要的意义。　　(3)报告的基本出发点是要建立平等的中美双边关系，而且考虑到了“共同但有区别的责任”，报告符合中国一贯对这一问题的原则立场，具有公平基础。　　(4)报告提出新技术的共同研发和低碳技术授权模式，在一定程度上避免了知识产权过度保护的问题，使中国能在最短的时间内，以较低的成本获得相关技术和知识。　　(5)中国可以借鉴报告提出的“公私资本参与低碳技术的投资”的设想，多渠道筹集资金，从而解决发展中的环境问题。　　(6)与其他报告相比，《路线图》没有向中国提出明确的减排目标。　　四、需要关注的问题　　由于报告只是一个意向性的《路线图》，许多建议都还比较模糊，难以从只言片语中判断其性质。因此有一些问题需要进一步关注。　　(1)双边合作与多边合作的关系。报告侧重中美双边合作，是积极的；但在中美合作需要在全球合作的框架下进行，协同中欧、中日、南南合作，保持与多边伙伴国家的交流与沟通。　　(2)在合作低碳经济时，要注意低碳技术的层次问题，结合中国人口多、资金少的实际情况，既要研发高端技术，也要发展能带动就业的产业，避免因盲目追求资本密集型技术，给国家带来经济重负。　　(3)报告没有估算出对资金的需求量及具体工作时间表，需要进一步明确合作过程中双方的权利义务、合作方式和工作程序，以便争取有利于中国的工作方案。　　(4)关于低碳经济特区。中国已经步入开放的市场主导的经济形态，不可能像当年设定“经济特区”那样，只给予部分地区特殊政策，不允许其他地区开展低碳经济建设。因而，对这一问题需要进一步讨论。　　(5)为环保产品和服务贸易消除关税和非关税壁垒。中国目前在国际环保产品市场中有一些明星产品，如光伏太阳能板、节能灯等，因此取消贸易壁垒对这些产品是有利的；但是我国出口产品中还有大量的高碳产品，这部分产品在短期内制造过程中不能达到国际排放标准，所以对于该建议的提出需要慎重对待。　　从总体上看，报告是积极的，美国希望在与中国气候领域的合作中，建立起长期的全面战略合作伙伴关系，这有利于中国实现可持续发展战略，而且报告提出的合作优先领域中的大部分有关节能减排的措施也符合中国现阶段的环境政策，值得肯定。(王文华 陈迎 潘家华)