全球通信监管体制改革走势探析

工信部电信研究院政策经济所 马源　　为适应技术进步，推动通信市场竞争，自上世纪80年代以来全球各国不断探索如何推进通信监管体制改革，并逐步形成了各具特色的通信监管体制，挖掘这些监管体制的共性规律及其决定因素，对于探析我国监管体制改革走向具有重要意义。　　一、全球通信体制改革历程概要　　上世纪80年代起，全球多数国家的通信体制都经历了一场深刻变革，其关键词是“民营化”，改革重点是企业产权多元化，实施政企分开。以英国为例，为降低财政负担，相继推动国有电信企业的政企分开、股份化、民营化改造、引入新的竞争主体。电信业由以自然垄断为特征的国有部门，逐步转变以竞争为特征的民营部门，监管机构也与企业实现了彼此分开。　　90年代初，全球电信体制改革的重点是成立独立监管机构，其关键词是“自由化”，改革方向是鼓励和加强本地固网竞争，实施公平独立监管。引入竞争和民营化之后，各国又认识到在位固定企业的垄断优势仍然很强，为此需加强针对在位企业的瓶颈环节(如本地接入环路)的管制力度，要求强制互联互通、实施“网元非捆绑”政策等，来扶持新竞争者。为确保对各家企业的公平监管，设立相对独立通信监管机构成为这一阶段的潮流。　　90年代末至今，全球电信体制改革的重点是探索融合监管机构，其关键词是“融合化”，改革方向是实施电信和广电业务的双向进入。技术进步使电信、互联网和广电企业都具有经营话音、数据和视频业务的能力，不同网络平台和业务至今的融合进程随之加快，全球电信体制改革的重点转向破除体制和机制障碍，构造适应融合环境的新型监管体系。英国、韩国、我国台湾等纷纷成立融合监管机构来推动发展，培育公平竞争环境。　　二、全球通信监管机构设置模式及趋势　　经过30多年的改革，各国在结合各自国情和产业发展的基础上，探索设置了不同的通信监管机构。结合国际电联(ITU)在2009年针对各国监管机构的调查问卷，我们发现通信监管机构的设置模式和趋势如下。　　监管机构向谁负责。目前主要有两类：一是向国家立法机构负责，独立于行政管理体制；二是向主管行业部委负责，但又拥有适度的独立性。针对ITU的调查问卷，在回复调查问卷的137个国家中(部分国家
空缺)，共有70个国家需要向上级产业主管部委汇报(占比51%)，其次才是上级立法机构，共有22个国家，占16%；而后才是向其他部委汇报或无需汇报。这表明，在政府序列下设置相对独立的专业监管机构目前仍是各国的主流选择。　　监管行业类型或对象。在回复调查问卷的184个国家中，目前有153个国家仅负责电信监管，占到83%；有19个国家同时还负责监管邮政业务，占到10%；此外，还有12个国家负责监管电力、煤气、水、机场、铁路等公用设施事业(仅占7%)。尽管电信、邮政、电力、煤气、铁路等都属于网络产业，在监管职能上实施统一监管可共享部分监管资源，但目前通信监管机构仍然以电信业为主。　　监管机构职员数量。监管职员数量关系到监管职责的落实，在回复调查问卷的132个国家中，有69个国家(占50%以上)的监管机构的职员数少于100人；有28个国家的监管机构职员数少于200人。职员数量在500人以上的国家有15个，主要是中国、美国、巴西、阿根廷、澳大利亚等面积较大的国家，或者是英国、韩国等成立融合监管机构的国家；以及波兰、匈牙利等东欧转型国家。　　监管机构职能设置分布。监管机构的职能关系到监管重点所在。在回复调查问卷的国家中，按照监管职能分布统计，依次集中在：码号资源(71%)、服务质量(64%)、价格管制(63%)、频谱管理(61%)、质量标准、型号批准、业务质量、频率分配、技术标准、牌照、普遍服务、互联资费、广电网络、信息技术、广电内容、互联网内容等16个方面。其中，涉及到融合监管的后四项职能，目前只在少数国家由通信监管机构来实施独立监管——广电网络(27%)、信息技术(14%)、广电内容(11%)和互联网内容(8%)。　　监管机构组织融合情况。在历年新成立的通信监管机构中，按照是否负责广电网络监管和是否负责广电内容监管来统计，可以得到三点重要经验：一是通信监管机构同时负责广电网络监管的国家占比在30%-60%左右；二是通信监管机构同时负责广电内容监管的国家占比只在20%-30%左右；三是2000年以来，在各年新成立的通信监管机构中，无论对广电网络实施监管的国家占比，还是对网络与内容同时进行监管的国家占比，尚没有发现显著的提高。　　三、决定通信监管机构是否融合的关键因素　　各国在监管机构是否负责广电网络或广电内容方面做出了不同的设置模式。理论上讲主要有两类因素决定着体制模式选择，一是行业的技术和经济特征，即监管机构的设立要与产业发展阶段和经济规律相适应，有利于产业发展；二是国家的组织架构和治理能力，即监管机构的设立要满足国家行政管理体制，要符合本国国情。　　在通信监管机构是否负责广电网络监管方面，研究发现：一是人口总数越高和密度越低，选择网络融合监管机构的可能性越大。因为随着人口总数的增加，监管的复杂性就会随之增加，统一监管有助于协调各方诉求；同时覆盖面积越广，人口密度越低，网络融合监管才能更好地保障网络监管一致性。二是互联网引入竞争和普及率越高，选择网络融合监管机构的概率就越大。其中，互联网普及程度每提高1%，选择融合监管机构的概率还将提高1.53%。这是由于互联网代表着电信和广电未来技术发展的主要趋势，互联网发展越好，网络融合趋势越高。三是政府可问责性越强，政治稳定性越高时，选择网络统一监管的概率越高。此外，一国法治程度越高，监管机构间的职责划分就越清晰，相互交叉或重叠的职能越少，也就没有强行设立网络统一监管机构的必要了。　　在通信监管机构是否负责广电内容监管方面，研究发现：一是人口总数越多，对内容的偏差差异越大，文化多样性越复杂，对内容监管的要求越高，此时由通信监管机构实施内容监管的可能性越小。二是互联网竞争程度越强，普及率越高，宽带资费越低，通信监管机构同时负责内容监管的概率就越大。其原因在于网络视频快速发展，已对传统广电内容形成部分替代，传统的内容监管模式必须做出调整，由更熟悉底层网络的机构来负责可以更有效地保障安全。三是地区文化特征和体制趋同性对于是否实施网络与内容的融合监管也具有重要影响。研究发现，南美地区选择融合监管的概率最高，其次是亚太区域，再次是北美区域，最后是欧洲区域。这表明，不同大洲的国家对于内容监管是否分设具有不同的制度偏好。　　总体来讲，随着互联网竞争加剧和普及率的快速提升，政府治理能力越强时，实施网络统一融合监管的可能性大幅增加。但是否同时对广电内容实施监管，就与文化多样性、媒体市场竞争、内容监管有效性以及所在大洲地区的文化传统有关了。按照这一判断，在当前产业发展阶段和我国体制下，网络融合监管更符合产业规律和国际趋势，而文化的多样性和内容监管的特殊性仍要求设立内容监管机构。　　作者简介：　　马源，博士，就职于工业和信息化部电信研究院政策与经济研究所，长期从事网间结算政策研究，著作包括《基于资费的网间结算理论》、《互联网结算政策研究》、《重组后网间结算政策调整建议》等。