从“弗洛伊德”等飓风看应急管理

7月6日，中国灾备管理战略国际研讨会在清华大学举行。会上，国际灾难恢复组织(DRII)主席约翰·科普内哈维（JohnB.Copenhaver的音译）通过生动的案例，向与会者介绍了美国应急管理的来源、组织结构、发挥的作用，同时也透露出在灾难应急管理中，美国一些官僚主义作风之下的困窘以及专业人员缺失所带来的严重后果。　　　　应急管理来源于民防　　　　美国的应急管理实际上来源于民防。20世纪四五十年代，美国人对核战争的恐惧非常高，所以当时美国人民把对核战争做好准备的应急管理称为民防。　　　　后来，随着自然灾害，比如地震、飓风发生次数及造成危害的增多，美国人担忧的重点发生了转移，应急管理由此而来。　　　　于是，从上世纪70年代开始，美国开始建立应急管理组织机构，后来形成了今天美国应急管理的3个层级，即地方政府、州政府以及最高级别的联邦政府。联邦机构层面上有一个应急管理机构，即联邦应急管理总署。2003年前，联邦应急管理总署直接对总统负责，2003年联邦应急管理总署纳入国土安全部，转而向国土安全部负责。　　　　但是，应急管理整个的机构和美国国土安全部的关系实际上在不同的情况下，在不同的辖区是不一样的，比如说联邦应急事务管理总署是国土安全部的一个分支机构，但是在另外一些辖区，他们二者是独立的，所以不同辖区之间的关系不一样。　　　　在20世纪70年代加利福尼亚州大火之后，美国开始提出灾难指挥系统。因为在大火中，美国发现当时应急管理出现的失误主要源于整个指挥和控制结构出现问题，也就是没有明晰的架构。通过建立灾难指挥系统，不同的机构和部门可以协同合作；同时，这个系统还具有紧急支持和紧急支援功能，为灾难指挥系统提供支撑作用，美国人称之为灾难紧急支援功能或紧急事件处理中心，它的主要功能是来协调重要的功能领域，譬如运输、通信、信息、规划，还有对人民的医疗照顾等。在出现紧急问题时，灾难指挥系统和紧急事件的处理中心共同作出一致性决定，并快速反应。　　　　两个案例引人深思　　　　美国应急管理系统实施了30年左右，其成效到底如何？科普内哈维用两个截然相反的事例来说明这个问题。　　　　1999年9月，“弗洛伊德”飓风袭击了美国北卡罗莱纳州，当时全州1/3的面积遭受了巨大水灾，造成经济损失达到数十亿美元。但通过紧急事故处理系统和联邦反应计划，最终人员的伤亡并不多，这主要是因为当时美国海岸卫队以及救援队在其中发挥了巨大作用。　　　　2005年8月末，“卡特里娜”飓风袭击了美国的路易斯安那、密西西比、阿拉巴马等大州，夺走了1000多人的生命。更为可怕的是，随后的次生灾害——水灾，则使更多民众遭殃。在有些地区，由于飓风水灾造成的后果非常严重，水深达6米，一些失去了房子及亲人的人，不得不离开当地社区而住在临时住所中。与此同时，由于临时住所的安排不及时，很多人必须要等好几个月才能够从避难所转到临时住所。　　　　同样的自然灾难，6年前能够从容应对，6年后对此为什么显得束手无策？科普内哈维介绍，在这之后，他们对“卡特里娜”飓风的救灾工作进行了审议和调查，发现美国各级政府包括地方州和联邦政府之间协调非常差，在联邦政府中，某些指挥和控制机制运作得也非常不好。　　　　首先，美国目前应急管理机制的官僚层级太多。由于官僚体系的存在，在做决定时有太多的人参与，导致决策速度缓慢，在应对紧急灾难时反应非常差。　　　　“弗洛伊德”飓风之所以是个 “成功故事”，主要是因为那时的政府在应急管理上基本上是 “扁平化”的。 “当时这种事件发生后，作出决定的人是我的 ‘老板’，即联邦应急管理总署署长，而联邦应急管理总署署长则直接向克林顿总统负责。”时任美国联邦应急管理署最大分区办公室负责人科普内哈维说。　　　　但在“卡特里娜”飓风时，“多层次化官僚主义”得以显现。2003年联邦应急管理总署纳入国土安全部，目的是把美国政府所有的资源纳入到国土安全部的旗下，出现灾难时便于协调、调动。但这样的管理机构太臃肿，致使应急反应要经过很长的链条：当地联邦应急管理总署工作人员——国土安全部部长——国防部部长——军队——各应急反应管理部门。这就是为何当时“卡特里娜”飓风爆发4天后，却还没有看到军队带进水和食物并带走伤者的原因。　　　　其次，在联邦应急管理总署中，美国还缺乏有经验的管理者，当时的状况是：由于联邦应急管理总署一些人员退休或职位调整，造成有经验的“老手”流失。现在联邦应急管理总署实际上人力资源也比较匮乏。　　　　系统协调最重要　　　　那么，在国家应急处理中，需要注意的优先前提是什么？　　　　“当然是系统之间的协调协作。”科普内哈维介绍，在“9·11”事件之后，美国政府就开始强调这个问题，因为在“9·11”事件中，消防队员和警察由于系统不同，不能与对方展开沟通与
对话。此外，计算机IT支持也至关重要。我们必须有能力将计算机的功能同其他设施联结在一起，对于企业和政府而言，在出现灾难后，能够很快保持他们的运营可以持续。同时我们还需要保持和建立伤亡、失踪人口数据库，根据失踪人口数据库进行相关搜救活动，同时也可以快速找到那些离散的家人。