坚持改革方向把指导监督地方国资工作推上新台阶

编者按：国务院国资委于9月19日～20日在浙江省杭州市召开首次指导监督地方国资工作专题会议，总结交流七年来国资委系统开展指导监督地方国资工作的做法和经验，研究部署下一步指导监督工作的总体思路和工作重点。国资委主任王勇做出重要批示，国资委副主任黄淑和出席会议并作重要讲话。本刊对黄淑和副主任的讲话进行了摘编，并刊登了浙江省国资委、北京市国资委、天津市东丽区国资委和广东省佛山市顺德区人民政府加强指导监督地方国资工作的做法。　　文 / 黄淑和　　一、认真总结指导监督地方国资工作的做法和经验　　国资委系统组建七年多来，认真贯彻落实党的十六大、十七大关于国有资产监管体制改革的精神，依据《企业国有资产监督管理暂行条例》和“三定”规定，紧紧围绕国有资产监管和国有企业改革发展的中心任务，积极开展指导监督地方国资工作，取得了明显成效，形成了许多富有特色的做法和经验。　　(一)指导推动地方建立健全国有资产监管体制，逐步拓展指导监督工作的范围和内容　　一是积极指导推动地方建立健全国有资产监管组织体系。按照党的十六大提出的国务院和省、市(地)两级地方政府分别组建国有资产监管机构的要求，国务院国资委积极推动地方国资委的组建工作。在指导省级政府全部组建国资委后，及时起草并由国务院办公厅转发了《关于设立市(地)级人民政府国有资产监督管理机构的指导
意见》，同时以多种方式推动各地落实县级国有资产监管责任主体。各省级国资委也积极指导本地区市(地)级、县级国资监管机构的建立和完善。通过各级国资委的共同努力，目前地方国有资产监管的组织体系已经基本建立，全国所有的省级政府、计划单列市政府和新疆生产建设兵团全部组建了国资委，89%的市(地)级政府组建了国资委，另有201个县(市、区)成立了国资监管机构。其中，有22个省市的市(地)级政府全部设立了国资监管机构；浙江省90个县(市、区)中有35个设立了独立或相对独立的国资监管机构。　　二是积极指导推动地方经营性国有资产的集中统一监管。在组建国有资产监管机构的基础上，国务院国资委采取多种方式鼓励推动各地经营性国有资产的集中统一监管，推动地方国有资产在更大范围、更宽领域进行整合重组和优化配置。目前，北京、上海、天津、重庆四个直辖市及深圳等城市已经基本实现经营性国有资产的集中统一监管，部分省市正在酝酿推进经营性国有资产的集中统一监管。各地国资委按照“管好现有资产、争取脱钩资产、关注新增资产、探索相关资产”的工作思路，积极指导推动下级国资委探索扩大监管范围。　　三是积极指导督促地方国资委加强国有资产监管和国有企业改革重组工作。各级国资委在对国家出资企业履行出资人职责的同时，积极指导下级国资委依法履行出资人职责，加强国有资产监管。在产权管理、财务监督、规划投资、业绩考核、收入分配、经营预算、企业领导人员管理、监事会监督、企业改制重组和企业党群纪检等方面，开展了大量的具体指导监督工作。　　(二)指导推动地方加强国有资产监管政策法规体系建设，为做好指导监督工作提供法律保障　　制定和督促落实国有资产监管的政策法规，是开展指导监督工作的重要方式，也是为具体开展指导监督工作提供制度依据。各级国资委在指导监督工作中，高度重视政策法规的制订和督促落实工作。截至今年7月底，国务院国资委共出台规章23件，规范性文件180件，国资监管法规体系已经基本形成。各省区市先后出台了2600多个地方性规章和规范性文件，为规范国有资产监管工作提供了重要的制度保障。　　一是国务院国资委依法规范地方国有资产监管工作。按照“先立规矩、后办事”的原则，国务院国资委先后颁布实施了《企业国有资产转让管理暂行办法》、《企业国有资产统计报告办法》、《关于进一步规范国有企业改制工作的意见》等大量的规章和规范性文件，为开展地方国有资产监管工作的指导监督，奠定了重要的制度基础。　　二是各地国资委高度重视配套规章和实施办法的制定工作。根据国有资产监管政策法规规定，各地国资委及时制订配套规章和规范性文件，并加强督促落实。各地国资委重视抓好相关立法，通过制定企业改制、产权转让、资产评估、业绩考核、财务监督等大量的规范性文件，为本地区国有资产监管工作提供了制度指引和规范。　　三是指导监督工作的机制和制度初步得到规范。2006年国务院国资委发布实施了《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》(国务院国资委15号令)，对指导监督的体制机制、内容范围和方式方法等进行了规范。　　(三)坚持日常指导监督与专项监督检查相结合，不断创新指导监督工作的方式方法　　一是日常指导监督工作的方式方法不断创新，提高了指导监督工作的能力和水平。七年多来，各级国资委普遍采取“文件指导、会议指导、培训指导、调研指导、交流指导”等方式，积极开展对下级国资委日常具体业务工作的指导。在此基础上，各地国资委还积极探索新的指导监督方式，不断提高指导监督工作的针对性和有效性。　　二是专项监督检查有序展开，保障了国有资产监管制度的贯彻实施。国务院国资委连续多次联合财政部、发改委、监察部等部门在全国范围内开展了国有产权转让和国有企业改制的专项监督检查，有效促进了国有产权转让和国有企业改制工作的规范进行。各省市国资委根据国务院国资委的要求，也对本地区国有产权转让和国有企业改制情况全面展开了专项监督检查，并逐步向纵深推进。　　三是探索完善上下级国资委之间的沟通交流机制。同时，对于没有单独设立国资委的市(地)、县(区)，不少省市国资委也初步建立了相应的工作联系制度。　　二、正确把握指导监督地方国资工作的总体思路和工作重点　　党的十六大以来，全国新的国有资产监管体制框架逐步建立完善，国有企业改革发展取得明显成效，国有经济效益大幅提升。当前，我国经济正处在由回升趋好向稳定增长转变的重要时期，国有企业改革发展和国有经济布局结构调整面临一系列新的课题，在推进地方国有经济转型升级和推进地方国有资产监管体制改革中，仍然存在不少深层次矛盾，特别在地方国资委的机构定位、监管范围和依法履行出资人职责等方面，还存在大量亟待指导规范的问题。在新的形势下，进一步加强国资委系统的指导监督工作显得更为紧迫和重要。　　当前和今后一个时期，国资委系统开展指导监督工作的总体思路是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党的十六大、十七大确立的国有资产管理体制改革方向，按照“国家所有，分级代表”原则，紧紧围绕国有资产监管和国有企业改革发展的中心任务，着力推进地方国有资产管理体制和制度的完善，着力提高国资委系统依法行权履责的能力和水平，着力促进地方国有经济更好地发挥引领带动作用，进一步突出指导监督工作重点，完善指导监督工作机制和制度，努力推动指导监督地方国资工作再上新台阶。　　按照这一总体思路，下一步指导监督地方国资工作，要重点在以下四个方面取得新突破和新成效：　　(一)进一步完善地方国有资产管理体制和制度　　推进国有资产管理体制改革，是深化经济体制改革的一项重要任务。党的十六大、十七大对改革和完善国有资产管理体制提出了明确要求。从实践来看，新的国有资产管理体制可以概括为三个要点：一是通过建立专司国有资产监管职责的特设机构体系，有效实现政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能的分开。二是按照“三统一、三结合”的要求，通过落实法律赋予国资委的出资人职责，依法规范国资委与国家出资企业之间的关系，有效实现所有权与经营权的分离。三是通过明确国务院和地方政府国资委对监管企业履行出资人职责的地位，合理界定中央与地方在国有资产管理上的职责范围，有效实现“国家所有，分级代表”。七年多来国资国企改革实践的丰硕成果表明，党的十六大确立的国有资产管理体制改革的方向和原则是完全正确的，符合社会主义市场经济发展要求，符合国有企业和国有经济发展规律。　　国有资产管理体制改革是一个不断探索完善的过程。从各地反映情况看，当前改革中存在的主要问题是：一些地方国资委的机构定位不准确，出资人三项职责不统一、不落实，监管范围过小过窄等。今后，进一步指导完善地方国有资产管理体制和制度，要以党的十六大确立的方向和原则为指引，牢牢把握新的国有资产管理体制的性质和要点，着重落实好以下三点要求：一要以保持国资委作为特设机构的独立性和专业性为组织基础。对机构尚未设立或不完全独立的市(地)，以及有条件的县，要按照国务院设立国资监管机构的原则要求，积极争取组建独立于其他部门、机构的特设机构，专司国有资产监管。对于国有资产规模较小，不需要设立独立监管机构的，应当尽快明确国资监管的责任主体。二要以落实国资委享有的出资人三项职责为关键环节。对省级和大部分市(地)级政府中已经设立国资委的，要按照“三统一、三结合”的要求，重点推进国资委出资人职责的落实到位，保证“管人、管事、管资产”三项职责的完整性，使权利、义务和责任统一起来。三要以完善国资委的监管范围为重要内容。应当从有利于提高企业国有资产资源配置效率出发，按照“政企分开、政资分开”的原则要求，依法合理界定国资委的监管范围，逐步探索实现经营性国有资产的集中统一监管。　　(二)进一步提高地方国资委依法履行职责的能力和水平　　国资委依法履行好出资人职责，是理顺政府与国有企业之间关系的必然要求，也是实现政企分开、政资分开的客观需要。目前，各地国资委总体上都能较好地把握出资人定位，但也有一些地方国资委仍然存在“缺位、越位、错位”问题。比如，对监管企业主业的界定、重大投资方向的把握等，不少地方国资委没有监管或者监管不到位；对属于企业自主经营权范围的一些事项，有的地方国资委直接干预或越权监管；还有个别地方国资委沿用传统的行政管理方式监管企业，导致与企业的职责权限边界不清、责任不明。所有这些表明，国资委系统应当进一步提高依法履行出资人职责的意识和能力，切实处理好所有权与经营权的关系。现阶段，指导规范国资委系统依法履行好出资人职责，应当着重把握好以下三点：　　一是把握好出资人权利的界限。国资委作为政府层面的出资人代表，与监管企业之间实际上是出资与被出资的关系。《公司法》、《企业国有资产法》和《条例》等法律法规规定了出资人实体权利的范围。各级国资委要在这个权限范围内依法行权履责，既积极维护出资人权利，又切实尊重监管企业独立的法人实体和市场主体地位。　　二是注意遵循出资人行权履责的法定程序。实体合法与程序规范是依法行权履责的两个方面。《公司法》等法律法规在明确出资人实体权利的同时，严格规定了行使权利的程序。因此，国资委系统在落实出资人三项主要职责的过程中，要切实增强程序正当的现代法治理念，注意遵守行权履责的法定程序。要将制定或者参与制定公司章程作为维护出资人权利的重要途径，高度重视通过章程来明确股东的权利和义务、确立公司的内部管理体制。要将参加股东(大)会进行表决作为行使出资人权利的重要方式，重视加强股东代表管理，确保股东代表准确反映股东意志。要指导规范国家出资企业对其子企业履行好出资人职责，努力实现国有资产出资人职责的层层落实。　　三是积极探索依法履行出资人职责面临的深层次问题。要抓紧完善法人治理结构，加快规范的董事会建设，为依法履行出资人职责奠定现代企业制度基础。通过出台相关管理制度和办法，加强国资委对董事会建设的规范指导，确保董事会向股东会负责，维护国有资产出资人的合法权益。要依法明确董事会的职责权限，通过董事会与经理层、监事会之间决策权与执行权、监督权的分离，建立起有效的内部制衡机制。　　(三)进一步落实地方国资委的面上监管职责　　国资委对面上国有资产的监管，是从国有资产所有权派生出来的，是“国家所有”的重要体现。根据国资委“三定”规定，国资委除履行出资人职责外，还承担着国有资产基础管理等面上监管职责。当前，随着国有企业公司制股份制改革不断深化，国资委监管企业的组织形式逐步多样，股权结构日趋复杂，资本运营方式不断丰富，对国资委系统加强面上监管提出了新的挑战。从各地情况看，一些地方国资委面上监管工作还比较薄弱，存在“重履行出资人职责、轻面上监管职责”的现象，面上监管的工作制度还不尽统一和规范，不少市(地)、县级国有资产基础管理工作相对缺失。面对这些挑战和问题，各地国资委应当高度重视，进一步落实好面上监管职责。　　一是要将面上监管职责与出资人职责结合起来。面上监管职责与出资人职责是不可分割的有机整体，两者统一于企业国有资产的国家所有。各地国资委在履行好出资人职责的同时，也要落实好面上监管职责，使两项工作齐头并进，并不断深化。　　二是要把加强国有资产基础管理工作作为重要抓手。要通过建立健全统一的基础管理工作机制和制度，密切国资委系统的纵向联系，努力实现企业国有资产统计和国有产权登记等基础管理的全覆盖，形成面上监管工作的合力。要针对国企改革发展的新形势新特点，抓紧研究制定混合所有制下国有产权管理的相关制度，建立健全境外国有产权管理制度，不断完善上市公司国有股东监管规则。通过加强对国有产权流转的全程监管，切实防止兼并重组、上市等过程中的国有资产流失。要通过加强财务监督，规范金融衍生业务管理、企业债券管理和资产损失责任调查，提高国有资本运营的风险防控能力，进一步加强国有经济动态监测与综合评价。　　三是要不断丰富创新监管手段。面上监管工作涉及领域宽，业务类型多，专业要求高。要注重学习借鉴先进的管理工具，提高资产评估、财务监督、统计评价、产权管理等工作的科学化水平。要重视运用信息化、网络化等科技手段，通过网上信息报送、网上登记、网上监测等系统的建设和使用，大力促进监管效率和水平的提高。　　(四)进一步指导地方重视发挥国有经济的引领带动作用　　充分发挥地方国有经济的引领带动作用，对于推动地方经济社会的持续健康发展具有重要意义。当前，指导推动地方国有经济充分发挥引领带动作用，应当抓住以下三个关键环节：　　一是要重视明确本地区国有经济的功能定位。各地国资委要结合本地经济发展情况，坚定方向，排除干扰，坚定不移地推动国有经济发展壮大。地方国有经济的发展，要始终着眼于为地区经济社会发展提供有效的公共产品和服务，在改善民生、促进和谐方面贡献力量；着眼于推动地区投资环境的改善，积极吸引、带动民间投资；着眼于引领地区支柱行业和特色产业发展，通过转变发展方式、调整优化结构和加强自主创新，不断促进地区支柱行业和特色产业的优化升级；着眼于带头落实好国家宏观调控措施，努力在节能减排、环境保护、安全生产和履行社会责任等方面发挥表率作用。　　二是要进一步优化地方国有经济的布局结构。一方面，要在遵循市场规律和企业发展规律的基础上，推动国有资本从一般竞争性领域适当退出；另一方面，要按照国有经济布局结构战略性调整的要求，牢牢保持国有经济在关系国家安全和国民经济命脉的行业和领域的主导地位。地方国有经济既要避免分布过宽，也要在重要行业和关键领域防止进入不足；不能单纯追求“量”的扩张，更应重视“质”的提高。要结合本地区经济社会发展的实际，坚持国有经济有所为、有所不为，在布局结构上“宜强则强，宜退则退，宜留则留”。　　三是要进一步推进国有企业股份制改革，优化股权结构。国有企业实现股权多元化，是国有资本带动社会资本的有效方式。要使股份制成为公有制的主要实现形式，通过资本市场和重点项目的实施，吸引和带动更多民营资本、外国资本参与国有企业公司制股份制改革，积极开展与民营资本的合资合作，进一步增强国有资本的辐射力、带动力。要根据监管企业的功能定位、产业定位，合理确定国有独资、国有控股和国有参股等企业组织形式。要善于利用产权市场和资本市场，探索完善国有产(股)权流转机制，提高国有资产配置效率，防止国有资产流失。　　三、进一步加强指导监督地方国资工作的几点要求　　(一)牢牢把握指导监督的工作方向　　一要坚持“国有资产国家所有”原则。各级政府分别代表国家履行出资人职责，是以坚持国有资产国家所有为前提的。加强指导监督是国资委系统的一项重要法定职责，是落实国有资产国家所有的重要体现。因此，各级国资委一定要根据《条例》和“三定”规定，把指导监督工作摆到重要议事日程，专门部署，狠抓落实。　　二要坚持“分级代表”原则。要注意落实好中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责的要求。首先，上级国资委要注意协调好与下级政府的关系。《条例》明确规定，“上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督”。“指导监督”不能等同于“领导”，上级国资委在开展指导监督工作时，应当尊重和维护下级政府的出资人地位与职责权限；要加强与下级政府沟通，积极争取下级政府的重视和支持，紧紧依靠下级政府推进国有资产监管工作。其次，要协调理顺上下级国资委之间的指导监督关系。上级国资委依法开展指导监督工作，要尊重下级国资委的出资人权利，不能代替或者干预下级国资委依法履行出资人职责。　　三要突出重点，循序渐进。对地方国有资产监管工作，既要按照中央的统一部署，自上而下地加以规范和推进，保障国有资产监管政策法规的贯彻执行；又要充分认识改革的复杂性和艰巨性，突出指导监督工作的重点，创新指导监督工作的方式，循序渐进，推进地方国有资产监管工作的逐步深化。　　(二)抓紧建立指导监督的工作机制　　一要抓紧建立指导监督工作领导小组。国务院国资委已经正式成立指导监督地方国资工作领导小组及其办公室，成员包括各相关厅局的负责同志，办公室设在法规局。各地国资委也要尽快建立由委领导牵头、相关机构参加的指导监督工作领导小组，统筹协调对下级国资委的指导监督工作，形成指导监督工作的合力。　　二要抓紧落实负责指导监督工作的综合归口机构。综合归口机构要重点负责指导监督工作的综合协调和政策法规指导，组织年度专项指导监督计划的拟定和实施。日常业务指导监督工作主要依靠各个业务工作机构。综合归口机构与业务工作机构要加强工作协调，综合归口机构要及时向业务工作机构反馈指导监督情况，业务工作机构要积极支持配合综合归口机构开展指导监督工作。　　三要尽快建立指导监督工作的上下协调联动机制。国资委系统开展日常指导监督工作，原则上要一级对一级，即国务院国资委依法指导监督省级国资委的工作，省级国资委依法指导监督市(地)级国资委的工作，市(地)级国资委要积极探索对县级政府国资监管工作的指导监督。各级国资委要加强指导监督工作的协调联动，下级国资委指导监督中发现的重大问题，要及时向本级人民政府和上级国资委报告，上级国资委综合归口机构要加强对下级国资委综合归口机构的业务指导。要建立全覆盖的指导监督工作联系制度，对于没有单独设立国资委的市、县(区)，各省国资委要建立相应的工作机制，确保指导监督工作的层层到位。各省市国资委要将建立指导监督工作机制情况及时报国务院国资委备案。　　(三)加快完善指导监督工作的制度体系　　一要抓紧修订发布《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》。目前这个办法的修订工作已经启动，重点是细化完善指导监督工作的体制机制，明确指导监督的事项和权限，规范指导监督的方式和程序。这个办法修订发布后，各地国资委要根据本地实际，进一步建立健全指导监督工作制度，建立地方国资委重大事项报备制度、规范性文件备案制度和国资监管法规实施督查制度等。　　二要善于运用政策法规手段推进指导监督工作。国务院国资委正在抓紧制定《关于加强县级国有资产监管工作的若干意见》。下一步还要研究制定加强市(地)级国有资产监管工作的指导性文件。目的是指导县、市(地)级政府按照政企分开、政资分开原则，落实国有资产监管责任主体，增强县、市(地)级国资监管工作的规范性和有效性。这些文件出台后，各省市国资委要结合各自的实际，抓紧建立健全指导监督工作的相关制度。　　(四)积极探索指导监督工作的途径和方法　　要坚持政策指导与具体指导相结合，在通过政策法规性文件进行指导的同时，加强上下级国资委之间有关业务沟通，进一步把具体指导工作落到实处。坚持日常指导与专项指导相结合，既要加强国资委系统日常指导监督工作联系，又要针对下级国资委重点工作的开展情况，特别是工作中遇到的困难和问题，加强专项指导。要积极探索依法监督的有效方式，按照“少而精”原则，推动监督工作适时启动。要继续开展国有资产监管法规实施情况的监督检查，强化对国有产权转让、国有企业改制等专项监督检查。同时，积极探索国有资产监管工作中的个案监督，会同有关部门及时组织调查处理国有资产流失案件。　　(五)努力夯实指导监督的工作基础　　要加快建立各级国资委之间的信息沟通交流平台。国务院国资委正在推进国资监管信息系统一期工程建设，并将适时启动与省级国资委的视频会议系统建设。地方国资委也要尽快实现上下级国资委之间的实时沟通。要逐级建立国资委系统指导监督工作数据库。各级国资委也要系统、及时、准确地掌握下级国资委的有关工作情况，通过工作简报、定期组织召开指导监督工作专题会议等多种方式，及时交流通报指导监督工作进展与成效，总结推广指导监督工作的好做法好经验。要大力加强指导监督工作队伍建设。指导监督工作涉及面广、政策性强，对从事这项工作的干部素质提出了更高的要求。各级国资委要高度重视队伍建设，积极采取工作交流、学习考察、专业培训等多种形式，大力提高指导监督工作的队伍素质。从事指导监督工作的同志也要加强调研学习，注意总结积累，努力在工作中增长才干。■　　注释：　　* 本文根据国务院国资委副主任黄淑和在全国国资委系统指导监督工作座谈会的讲话编辑整理。