央行最高院会商：土地承包权抵押新边界

土地承包经营权作为抵押物有望合法化。　　5月27日，央行条法司司长周学东建议，允许农民将自己的土地承包经营权抵押给银行，以缓解农民贷款难问题。在最高法院与央行合办的一个研讨会上，周作出上述建议。最高法院副院长奚晓明、央行副行长胡晓炼等官员出席。　　该建议是针对最高法院“《物权法》担保物权司法解释”而提出的。按照最高法院计划，该司法解释将在明年下半年形成草案，提交全国人大法工委，并力争2012年上半年出台。　　虽然业内对土地承包经营权能否作为抵押物仍有疑问，一些商业银行人士却对此抱有相当期待。因为这样一来，他们手头的土地“包袱”有可能一变而为优质资产包。　　更值得憧憬的是，绝大多数农民贷款难的问题或将出现转机。作为央行试点的湖北天门市对此翘首以盼。天门市2009年3月突破红线，接受农民将土地承包经营权作为抵押物向银行贷款。　　“农村土地这个要素一旦被激活起来，将形成巨大的有效信贷需求。”一位与会人士对本报记者表示。　　研讨会争议　　最高院民二庭副庭长张勇健对本报记者表示，央行的上述建议是否能写进司法解释，要看有没有法律依据，还需要继续认真研究。　　但另一位不愿具名的央行官员称，《物权法》和《担保法》只是禁止土地所有权和土地使用权作为抵押物，并未明文禁止土地承包经营权作为抵押物，而且《物权法》规定，土地承包经营权可以采取转包、互换、转让等方式流转，因而在司法解释中明确土地承包经营权可以作为抵押物并不构成与《物权法》和《担保法》的冲突。　　周学东担心的是，要实现土地承包经营权抵押功能，能否及时推出相关配套措施，如农村社会保障体系建设和农村产权交易市场的建立。高层最担心的问题是，如果允许土地承包经营权作为抵押物，农民在无力偿还贷款后，土地被银行收走，失地农民可能演变为“流民”，影响社会稳定。　　商业银行人士对此也高度关注。　　对于一些银行而言，肩上巨大的包袱也可能转而变为优质资产包。某直辖市农商行办公室主任5月27日对本报记者表示，“我们手上现在有1万亩左右的农村土地，都是当年的乡镇企业抵押给我们的，由于权属得不到法律承认，成为不良资产的主要构成部分，但如果今后法律允许土地承包经营权作为抵押物，可能转祸为福。”　　天门试点　　其实，央行已推出土地承包经营权作为抵押物的试点。　　湖北天门，有幸在2009年3月成为试点之一。在这方面，天门比成为城乡综改试验区的成都与重庆走得还要远。因为《物权法》、《担保法》等法律有关于“土地所有权”和“土地使用权”作为抵押物的禁止性规定。　　成都的模式是由政府出资成立担保公司，担保公司为农民(或农业企业)从银行贷款提供担保，农民(或农业企业)将土地承包经营权作为反担保物抵押给担保公司。即银行直接对应的是担保公司的担保而不是接受农民(或农业企业)将土地承包经营权作为抵押物。　　而湖北省天门市的试验则更为大胆，当地农信社直接接受农民的土地承包经营权作为抵押物。天门市政府之所以敢于冒触红线的危险，是因为有央行“撑腰”，试点是在央行湖北天门支行的指导下进行的。　　周学东在5月27日的座谈会上介绍称，截至今年2月底，全市共办理土地承包经营权抵押贷款16例，共计349万元。　　“应该说数额非常少，但是为解决农民贷款抵押担保难做了一个有利的尝试。”周学东称，试点方案是央行和当地政府及农信社共同制定的，包括贷款发放模式，贷款办理原则以及风险防范机制，同时详细规定从贷款申请到贷款发放整个流程。　　而且央行也谨慎地避免出现风险。贷款主要对象界定为通过土地流转达到一定规模的种养殖大户、农民专业合作社和龙头企业。尽管天门市有种养殖大户1400多户，总共资金缺口在3亿元以上，市场需求很大，但是试点仅选取了风险比较低，收益比较好，回报率比较高，可持续发展能力比较强的信贷客户。　　央行指导下的湖北天门试点堪称“大胆”，但浙江长兴联合村镇银行行长朱海荣在5月27日的座谈会上表示，土地承包经营权作为抵押物顺理成章。“对于大多数农民而言，最主要的财产正是土地和房屋，现行法律将这两项都排除在有效的抵押物之外，造成农民贷款抵押担保难。”而缺乏有效的抵押担保物，农民的信贷需求就难以成为对于银行而言有效的信贷需求。　　朱海荣介绍，长兴联合村镇银行不仅接受土地承包经营权作为抵押，而且形成了一套完整的价值评估体系。比如，土地是用来种杨梅的，土地承包经营权是10年，就将种10年杨梅能赚到的钱折现成当前的土地承包经营权的价值。　　破解三大障碍　　天门市原定的采用土地承包经营权抵押贷款的计划是1000万元，但截至今年2月底仅有区区349万元，实际只完成计划的30%左右。　　可见，试点情况并不顺利。　　周学东告诉记者，法律障碍、农村产权交易平台及农村社会保障体系尚未建立，都导致试点进展缓慢。而这也是包括成都、重庆在内的全国试点地区普遍遇到的问题。　　尽管有央行支持，天门市的银行仍然不敢跟进，仅有当地农信社参与试点，其原因正在于，土地承包经营权作为抵押物缺乏明确的法律依据。《物权法》及《担保法》都规定，土地使用权不得抵押。　　最高院涉及农村土地承包经营权纠纷案件的有关法规及司法解释也规定，承包方以土地承包经营权进行抵押或者是抵偿债务应该认定无效，这使得土地承包经营权抵押担保合同很可能被认为无效合同。　　前述某直辖市农商行办公室主任也表示，接受农村土地承包经营权作为抵押物实属无奈之举，是当年接受政府指令给乡镇企业贷款时形成的，因而明知道抵押物存在重大瑕疵，但“有抵押总比没有强”。　　张勇健表示，目前尚未关注到土地承包经营权作为抵押物产生的诉讼。但很显然，在现有法律框架下，银行接受土地承包经营权作为抵押物，如果发生纠纷，能否胜诉存在重大不确定性。　　但“即便法院判定银行胜诉，银行行使抵押权，把土地收到手里如何处置？”一位股份制银行信贷部总经理表示，如果土地承包经营权流转市场无法形成，价值无法变现，抵押“形同虚设”。　　前述某直辖市农商行办公室主任介绍，对于捏在手里的1万多亩农村土地，该行主要还是采用和地方政府协商，由政府划拨国有土地进行置换的方式，降低损失。只有极少部分土地能流转出去，其原因正在于农村产权交易市场和中介组织的缺失，难以找到需求方。　　但农村土地承包经营权抵押难以放行的最重要原因是高层担忧在农村社会保障体系尚未建立的情况下，农民大规模将自己的土地承包经营权抵押给银行，如果无法还贷，土地被银行收走了，失地农民缺乏生活保障，演变为“流民”，进而危及社会稳定。　　周学东认为，试点地区政府应该采用多种方式加快农村社会保障体系建设，建立农民最低生活保障制度，消除农民的后顾之忧，使得农民即使失去土地承包经营权仍然可以生存。　　而国务院可明确选择一部分地区，作为试点地区，同时出台配套政策措施。类似天门市的试点应该得到国务院的承认。为了刺激银行的积极性，可以通过财政贴息支持其放贷，分担其风险。