日韩楼市调控经验更值借鉴

专访经济学家、燕京华侨大学校长华生记者 任卫东 岳瑞芳　　内地“房改”20余年，香港烙印挥之不去。　　从土地招拍挂，到商品房预售、个人按揭贷款，再到廉租房、公租房等住房保障政策，内地的房地产市场一贯向“香港模式”取经。　　然而，经济学家、燕京华侨大学校长华生近日在接受《财经国家周刊》记者专访时却指出，“香港模式”其实是一种拉大贫富差距的失败模式，而其唯一可取的小户型公租房我们又没有学。　　华生指出，首先，香港经验是世界上绝无仅有的孤例，普适性不足；其次，香港是单纯的城市个体，以一个城市的经验指导一个国家的房地产调控实践，局限性明显。相比之下，日本和韩国在城市化过程中的楼市调控成功经验更具现实借鉴意义。　　最近，华生与日本中央大学经济学博士董申等组成研究团队，用一年半时间对日、韩两国快速城市化过程中的房地产市场调控进行了调研和分析。他们发现，日、韩在房地产调控方面较成功的经验是：住宅用地的公益性即非盈利性，在住房的流转、保有、继承环节建立完整和高额累进的税收调节体制，实行全面向普通自住房和外来移居者倾斜的住宅需求调节制度，保证城市化过程中土地增值社会分享，等等。　　东亚模式的调控经验　　《财经国家周刊》：为什么需要更关注日本和韩国的房地产调控经验？　　华生：日、韩是20世纪中期以来，世界上为数不多的顺利跨过“中等收入陷阱”、进入发达经济体的两个成功案例。两国在二战后用30年左右的时间完成了城市化和现代化转型，而且没有留下城市贫民窟等后遗症，收入分配比较平等，基尼系数低于0.3。他们的经验对正在进入城市化加速期的中国具有较强的借鉴意义。　　中国的经济发展和城市化的进程基本上属于“后发追赶型”的东亚模式，在人口资源禀赋上与日、韩两国十分相近，而且就农民进城、出口导向、产业升级、农业社会向现代工业化服务型社会全面转型这一系列发展轨迹来看，中国与日本、韩国走过的道路如出一辙，三个国家的城市化、现代化进程具有高度可比性。　　现在，中国一线城市的绝对房价已经逼近或追平日、韩大都市，但人均国民收入还只分别是日、韩的十分之一和五分之一，2亿已进入城市就业的外来人口仍无法安居，贫富分化严重，基尼系数高达0.5左右。高昂的房价已成为中国经济社会结构转型、发展方式转变和现代化发展的主要障碍。　　正因如此，参考日、韩跨越“中等收入陷阱”的成功经验，意义重大。日、韩两国成功实现城市化和现代化的关键一环，就是在高速城市化过程中采用强有力的经济手段控制房价和户型，在短短30多年间解决了大多数人口移入城市特别是大都市圈的安居问题。　　《财经国家周刊》：中国房地产调控之前总是陷入“空调 的怪圈，对照日、韩的成功经验，你认为问题出在哪儿？　　华生：就住宅需求调节而言，与中国长期不区分自住房和投资投机购房、而且完全不触动现有多套存量房不同，日、韩在城市化过程中一直向移居人口的首套普通安居住房倾斜，运用多种经济手段和杠杆严格限制非自住房和高档大户型住宅，同时无论在保障房供给还是商品房市场上，都全力确保小户型自住房的发展，从而保证了在大量人口进入城市特别是大都市圈的社会转型时期，相对稀缺的有限住宅资源能优先满足基本民生的需要。　　在住宅的流转环节，与中国不同的是，日、韩均是轻交易税，重所得税；既方便了居民由于工作和生活需要改变和改善自住房，又能精准打击投资投机购房。日本在战后不久的1950年，鉴于城市化开始加速，大量人口进入城市，开始实行土地、房屋转让所得收益全部纳入个人综合课税的条款，当年个人所得税综合课税的最高税率高达50%。后来还两次上调，至1969年，个人所得税最高边际税率调为75%。由于日本在个人所得税之外尚有地方征收的10%住民税，从而使得投资于住宅房产几乎完全无利可得。　　在住宅保有环节，日本政府规定对“敷地面积”(近似中国除公摊面积外的建筑面积)120平米以下的自用住宅适用0.7%的优惠固定资产税率，对超过120平米以上的部分及家庭拥有多套房实行2倍即1.4%的基准固定资产保有税率，各地方政府还可根据自身财政的状况上调税率最高至2.1%，2005年废止了最高上限。　　韩国则从1974年就开始长期对住宅实行从0.2%低水平起征的累进固定资产税，房产超10亿韩元(即约580万元人民币)保有税即达2%，对别墅和超过50亿韩元(约2900万元人民币)的高档住宅征收年5%的固定资产保有税(其中在城市化高峰期的1970年代后期至1988年，最高保有税率被调高为7%)。对拥有多套住宅的家庭实行所有住房加总累进的固定资产税。　　在日、韩以公平优先原则分配基本住宅的税收调节制度下，住宅的投资投机需求自然受到沉重打击。同时，超前改善性需求和铺张奢华型需求也受到极大压制，使住宅资源及其增值能较为均等地分布在广大居民中间。此外，遗产税的制度安排还引导有望继承父母房产的子女宁可租房而不买房，以避免继承房产时的高额税收，这就更进一步节省和释放了住房资源。　　相比之下，中国长期以来房产既无保有税也无遗产税，住宅的转让所得仅按交易额1%征税，而且一般全部转嫁给买方，再加上“阴阳合同”盛行，监管部门“明知故纵”，投资房产“一本万利”，税收几乎可以忽略不计。住宅财产拥有的严重不均等，已经成为贫富差距扩大的主要推手之一。　　日韩的保障房经验　　《财经国家周刊》：目前，中国正在大规模集中兴建保障性住房。其中公共租赁住房被格外重视。在你看来，中国现行的公租房政策，与日本的公营住宅有何不同？　　华生：在日本，公营住宅是指由公共财政或国有资金兴建或补贴的，以低于市场同类房屋的价格水平，面向中等及中等以下家庭出租或出售的住宅，主要分为公团住宅和公社住宅两大类。日本的公营住宅制度兼顾了中等收入家庭，2008年底，日本全国仍有8.9%的家庭居住在公营住宅中。　　公团房的主要房型为两室一厅，使用面积多在60平方米左右，租金最高为家庭平均月收入的三分之一，并严禁转租、分租，并常设管理人制度(居住在小区内)，工作除维护小区环境外，很重要的工作就是监督住户是否有违规和妨害其他住户生活的行为。　　与中国保障房截然不同，公团房以出租型为主，特点主要包括：面积严格受限，全部为小户型；申请人必须是无房户或居住极窘迫户，主要面向移居人口；必须统一参加摇号，没有身份限制和特权，完全公平；封闭运行，不得出租。　　除公团房外，日本还有公社住宅，类似于中国的廉租房，主要面向临时性居住人群及低收入阶层。　　《财经国家周刊》：与日韩经验相比，目前中国保障房建设存在的问题和差距是什么？　　华生：首先，在保障对象上，日、韩是面对全体无房居民首先是移居者，体现了公民权利的平等，中国则主要局限于自有房比例已经较高的户籍居民。　　其次，在分配规则上，日、韩是面向公众的摇号分配，中国相当部分的保障房是不公开、不公平的内部定向分配，如所谓人才房、单位房等，制造了新的不公平。这次趁中央要求大力推动保障房建设之机，全国机关事业单位和大企业的自建福利房、团购房大规模卷土重来，以后肯定会引发严重的社会政治问题。　　第三，在建造标准上，日、韩是仅满足最低基本居住需求的统一低标准，中国保障房标准普遍远超人均收入是我们5倍的韩国，而且有为不同人群量身定做的不同标准。　　第四，在建设主体上，日、韩是由公益性的公团、公社等非盈利机构主导，中国则是政府下属或民间的盈利性公司操办。　　最后，日、韩的保障房建设分配都有一系列法律法规的界定和规范，而中国保障房基本上只是个大的概念，给各地以自己解释的充分空间。相关法律法规配套的缺乏，无疑潜伏着今后社会不公正和不稳定的较大危险。　　从土地财政转向税收财政　　《财经国家周刊》：你曾说过，这些年来房地产调控屡不见效的一个主因，就是总回避土地这个核心问题。中国与日、韩两国奉行的是不同的土地制度，在土地问题上，日、韩经验是否有值得借鉴之处？　　华生：回顾日、韩走过的道路，除必须从住宅的需求方面调控外，还必须从土地和住房供给方面着手。土地住房既不能隐藏，又无法转移，就日、韩经验来看，中国也完全有条件放弃土地财政，转为规范的税收财政。　　任何房屋从建成起其自身就不断老化贬值，在城市化加速期真正上涨的是地价。中国现行的土地招拍挂制度本来是遏制腐败、制止开发土地分配不公的积极举措，但却造成了地方政府对土地财政的依赖及与开发商的利益依存。更重要的是，地方政府成为一手低价征地、一手高价卖地的“生意人”，使政府丧失了在市场经济中的中立性和公信力。这既是近年来以地方政府为主导的违法用地案件越演越烈的主要原因，也是贫富差距急剧扩大的重要推手。因此，废止土地财政，回归税收财政是理顺房地产市场的起点。　　经济学原理中“市场失败”的两个条件——垄断性和外部性，土地市场都完全符合。由于城市住宅用地的价值完全取决于城市规划和道路交通、学校、医院等基础设施建设的环境外部性，再加上土地的不可再生与地理垄断性，导致了在土地问题上完全的市场调控失败。　　鉴于此，即使像日韩这样实行土地私有制的国家在急速城市化过程中，土地的开发和增值收益也不能由原土地产权人、开发商和囤房投资者攫取，而应当由社会分享。他们从正反两方面实践提供的宅地平价供给和增值分享的经验，首要的一条，就是要坚持普通住宅用地开发的公益性和非盈利。　　《财经国家周刊》：有观点认为，中国房地产的最大问题是财税体制改革问题。你怎么看？　　华生：中国变土地财政为税收财政的基础条件基本具备，并不需要进行大的税法变动。采取税收财政的办法既可有效调节贫富差距，又可为地方政府提供稳定税源，同时也符合国际惯例和市场规律。国家完全可以全盘策划，周密部署实施。这样不仅可以长期全面稳定房地产市场，而且对稳定经济和社会全局意义极大。