厂办大集体改制再上路

文 / 周放生 罗 庚　　2011年4月18日国务院发布了18号文件《国务院办公厅关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导
意见》，该文件是继国务院2005年发布的88号文件《国务院关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复》之后，关于厂办大集体改革的又一重要文件，将厂办大集体企业改革由东三省试点推广到全国。　　2005年国务院发的88号文件主要的精神：将厂办大集体改制成为民营企业，同时给职工经济补偿。文件规定：“对能够重组改制的厂办大集体，可按照有关法律法规和政策规定，采取多种方式，重组改制为产权清晰、面向市场、独立核算、自负盈亏的法人实体。对不具备重组改制条件或亏损严重、资不抵债、不能清偿到期债务的厂办大集体，则实施关闭或依法破产。”88号文件实施后，厂办大集体改革在东北地区进行了三年试点，既取得了经验，又总结了教训。同时由于东三省之外，全国还有很多厂办大集体改革迫在眉睫，因此在试点的基础上国务院再次发文，在全国范围内推进厂办大集体改革。　　厂办大集体的改革，是国有大中型企业主辅分离，辅业改制改革的深入和继续。在2005年国务院发布88号文件厂办大集体改革之前，2002年原国家经贸委、财政部等八部委曾下发859号文件《国有大中型企业主辅分离、辅业改制分流安置富余人员实施办法》，随着该文件的推出，全国范围内主辅分离改革和辅业企业的改制工作全面推进。　　主辅分离改革和辅业企业的改制主要是为了解决国有大中型企业“大而全，小而全”(在一个企业内，既有主业，又有辅业，还有企业办社会的各种职能)的现象。这种现象是计划经济遗留下来的：一方面新中国成立初期我国缺乏基本的工业基础，无法满足大项目企业的零部件配套供应；另一方面，我国“一五计划”最初建设的那批国有大企业，基本上都是当年苏联援建的156项工程。受苏联援建项目模式的影响，国有大企业都是“大而全，小而全”。　　在“大而全”的体制下，主业的各类需求优先照顾辅业公司，无法通过市场选择方式来满足，辅业则躺在主业身上吃“大锅饭”，感受不到市场竞争的压力，与市场上同业竞争性企业比较，辅业企业生产的产品往往质次价高。市场经济的模式是企业发挥自身的优势，做自己擅长的业务，生产社会化、专业化、规模化。事情都自己干，自给自足是小农经济。以汽车制造业为例，国际上的内配率是25%，而我国第一汽车制造厂的内配率则达到了70%。如果不推进改革，主业的产品就难以有竞争优势，辅业企业则难以市场化。因此，国家下决心推进国有大中型企业的主辅分离，使主业更加突出，辅业不再依赖主业，成为市场的竞争主体，参与市场竞争。　　厂办大集体产生的原因很复杂：一些地处偏远的国有企业和“三线”企业，其职工的家属需要安排工作，但他们由于文化水平和全民职工指标限制进不了国有企业，只能通过厂办大集体提供工作岗位来进行安置；20世纪七八十年代回城的知识青年需要就业，当时规定谁家的孩子谁家抱，国有企业进不了，只能通过厂办大集体安置；国有企业的生产也需要一些相关产品和劳务服务与之配套，在这种情况下，厂办大集体应运而生了。　　厂办大集体确实为主业企业做出过贡献，但由于其体制上先天存在问题，使得厂办大集体的活力和机制比国有企业更加糟糕。厂办大集体体制上主要存在以下四个问题：　　第一，集体企业理论上有产权主体，即全体职工是集体企业的产权主体，但实际上这个产权主体是虚拟的，产权并没有落到职工头上，职工没有一份明晰的产权，因此企业的盈利和职工们的利益无关。　　第二，厂办大集体属于“爹不疼娘不爱”，政府会有政策扶持国有企业，支持民营企业，补贴外资企业，但是对于集体企业既没有政策扶持也没有实惠补贴。主办厂也是你不找，我不理。　　第三，集体企业技术比较落后，资金比较缺乏，职工素质比较差，管理比较混乱。集体企业的监管处于真空地带。　　第四，由于这些问题的存在，很多厂办集体企业有主办厂的支持就能够盈利，离开了主办厂的支持业绩就下滑，甚至可能破产倒闭。　　厂办大集体根据现状可以分为两类：　　第一类厂办大集体的主办厂发展较好，受到主办厂资金技术支持的厂办大集体就比较好生存和发展，而得不到主办厂支持的就捉襟见肘，举步维艰。　　第二类厂办大集体的主办厂本身就不行，厂办集体企业就更难以生存。一个典型的案例是某石化的厂办大集体企业。在2000年前后，由于主办厂生产困难，厂办大集体企业也陷入了困难之中，但到了2005年前后，随着石化行业的发展，主办厂也逐步发展，扭亏为盈，当初没有破产、留存下来的厂办集体企业也就跟着发展起来。之所以出现这种与主办厂“荣辱与共”的情况，是由于厂办大集体的市场源自于主办厂，依赖主办厂，换句话说厂办大集体的饭碗就是主办厂给的，而不是通过公平的市场竞争得到的。生产同样配套产品的其他企业，甚至国有企业虽然物美价廉也拿不到订单。这种运营模式不仅增加了主办厂的生产成本，更增加了主办厂产品质量的风险，从而影响了主办厂的竞争能力和盈利水平。由于背靠大树好乘凉，厂办大集体往往过分依赖于主办厂，难以主动参加市场竞争，不能算是真正的市场主体。　　到目前为止，厂办大集体企业的数量并没有进行过准确的统计，据笔者估计，全国厂办大集体至少上十万家，有几百万职工，这些企业和职工，处于被人遗忘的角落，被社会遗忘，企业改革的阳光难以照到他们。当然改革也需要循序渐进，按步骤来进行。厂办大集体企业已经逐渐得到中央和国务院的重视。　　厂办大集体改革的方向是什么？按照国务院文件的要求，就像辅业改制一样，实现两个置换：通过改制，实现厂办大集体企业的民营化，走向市场，真正成为市场主体；通过给予职工经济补偿金，使职工走向市场化。改制的原则、程序、要求基本上和辅业改制一致。集体企业改革的方向、程序、原则、步骤与国有企业改制是类似的，应该遵循国务院办公厅发的关于国有企业改制的96号和60号文件的要求执行。可以说这次国务院发的18号文是继十年前国有中小企业改制和国有大中型企业辅业改制之后的又一轮大规模的企业改制。　　国务院88号文实施之后，东北三省的厂办大集体改革和文件落实情况不够理想。由于88号文件规定改革的责任主体是地方政府。在支付改革成本上，对职工的经济补偿金部分，中央财政给予一定比例的支持，但企业欠职工的债务和拖欠的医疗、养老、失业等社会保险需要企业支付，不足的则由地方政府予以支持。对于这样一项历史遗留问题，地方政府既要付出资金予以支持，又要面对各方面的改革阻力，落实起来难度很大。而改革的要求又没有纳入对地方政府的考核，改革推进有成效，对于地方政府来说又体现不出政绩，如果处理的不好还要承担较大的稳定风险，因此地方政府在推行这项工作时，动力不足，积极性不高。另一方面，一些当前依赖于主办厂而经营业绩还可以的厂办大集体希望长此以往，希望通过主办厂的扶持继续维持下去，害怕面对激烈的市场竞争，因此不愿意接受改革，增加了改革实施的难度。　　这次发布的18号文件与之前试点工作的88号文件有以下五点不同：　　第一，在改革范围上，将在东三省的试点推行到全国，覆盖面广，涉及所有厂办大集体。　　第二，责任主体发生变化，明确了中央企业的厂办大集体改革的责任主体由地方政府变为中央企业，减轻了地方政府资金上的负担，责任主体更加明确。　　第三，文件增加了对地方政府的激励政策，文件的第十六条明确提出，“对厂办大集体改革进度快、实施效果好的城市，中央财政将按照‘奖补结合’的原则，提高对地方国有企业兴办的厂办大集体的补助比例。在2011年年底前完成改革的，中央财政补助80%；2012年年底前完成改革的，中央财政补助70%；2013年年底前完成改革的，中央财政补助60%；2014年及以后完成改革的不予奖励”。通过激励措施，提高地方政府推行改革的积极性。　　第四，过去中央下放到地方的煤炭、有色、军工等企业兴办的厂办大集体企业的补偿金，100%由中央财政提供。　　第五，完善了社保的衔接工作，地方的厂办大集体目前最大的问题就是拖欠职工的社保资金。18号文用四条明文规定加强了对拖欠社保资金的管理，规定“个人欠缴部分由个人补齐；企业欠缴部分，经有关部门认定后，可制定补缴计划，分期补缴，但企业缴费划入职工个人账户部分和职工个人缴费部分应一次性补齐”。　　18号文的新精神表明了中央政府推进国有厂办集体企业改革的决心和态度，也进一步明确了具体的激励和优惠，但能否做好这项工作，关键还在于地方政府和中央企业对厂办大集体改革的认识、态度和决心。　　厂办大集体改革的难点在哪里？改革成本的支付上有较大困难，这不仅是厂办大集体拖欠职工个人的债务(包括工资和医药费)，更主要的是拖欠职工的社保资金，这两部分的资金怎么解决，是当前推进改革的最大难点。根据厂办大集体及其主办厂的经营情况不同，可以采取不同的处理方法：　　1.如果厂办大集体经营情况还不错，可以用企业自身的资本积累去支付上述资金，自身的资产价值包括土地价值，以补偿现金的不足。另外集体企业除了已经用于支付职工经济补偿金的股权之外，剩余股权可以拍卖和转让，变现的资金用于支付所欠职工的债务和社保资金。如果这些都还不够，就可以将主办厂支援的固定资产无偿划拨给厂办大集体，厂办大集体欠国有企业的债务可以冲销，国有企业欠他们的债务必须按期偿付，这些也是文件对主办厂支持厂办大集体改制的规定。　　2.如果厂办大集体的主办厂也无能为力，就由地方国资委来统筹解决，例如从国有企业上交的利润来支付改制成本。如果厂办大集体企业面临破产，那么首先应该由主办厂通过自己的积累来支付改制成本。若主办厂的财务情况也很糟糕，由地方国资委统筹解决。如果地方国资委也没有能力承担改制成本，则要通过地方政府来补贴，从土地拍卖收入中拿出一部分资金解决，另一个办法是通过拍卖转让国有企业的股权，以变现来解决资金问题。　　基本道理：厂办大集体改制是民生问题。有了这个认识什么解决问题的办法都能找到。　　主办厂和地方政府可能会觉得厂办的集体企业改革是一个很大的负担。怎么去看待这个问题？笔者认为关键是“蛋糕怎么切”的问题，在同样的地方政府和厂办厂的财力内，是优先用来解决厂办大集体企业职工的民生呢，还是更多地去用于发展，其实这个问题对于各级领导来说是很现实的。解决民生问题是重中之重，按理说其他的事情都应该为之让路。如果下一级有困难，上一级来统筹解决，而且18号文件规定中央财政的补贴可以统筹使用，所以这次厂办大集体企业改革也是对地方政府是否关注民生，是否以民为本的具体测试。政策应该尽快落实，以保证国务院的文件用3～5年的时间，能够基本上落到实处，实现厂办大集体改革的目标。为了更好地实现这个目标，可纳入对地方政府和中央企业的考核，以促进改革责任主体的积极性和责任心。　　现在推进的厂办大集体改革仅仅是集体企业改革的开始，任重而道远，各级政府可以通过厂办大集体的改革，总结经验，为今后开展其他集体企业的改革打下基础，做好准备。这些集体企业的职工是我们城镇弱势群体之一，也是企业职工当中最困难的群体之一，改革的阳光和国家的政策应该惠及到他们身上。■