拉美：全球养老金改革的“实验室”

拉美的情况是，老龄化问题可能比经济成就先至。拉美已经成为全球养老金制度改革的“实验室”。　　拉美过去以高出生率、庞大的家族和劳动力的长期过剩而著称，其曾经面临的主要挑战是人口过于年轻，增长过于迅速。　　但是拉美现在正在经历重大的人口转型。包括巴西、智利和墨西哥等在内的许多拉美国家人口生育率在过去数年里持续下降，现在已经接近甚至低于2.1的人口更替水平。与此同时，人均寿命不断延长，已经接近发达国家水平。在这种情况下，拉美国家的老龄化问题大大提速。　　联合国发布的一份报告指出，未来几十年内65岁及以上老人在拉美国家人口中的比例将增长3倍，从2005年的6.3%将攀升到2050年的18.5%。这意味着，拉美将面临全世界最大规模的老龄化浪潮。　　这对拉美国家提出了两项挑战：一是改革国家养老制度，使之能够在不给年轻一代带来千钧重负的同时，给老人提供足够的支持和保障。　　二是提高人民的生活水平。美国、欧洲和日本虽然也面临人口老龄化问题，但是它们在此之前已经富裕起来，而拉美国家的情况是，老龄化问题可能比经济成就先至。除非拉美国家能够增加经济多样化发展路径，成功推进经济快速发展，否则经济发展不均衡肯定要为人口老龄化浪潮付出代价，甚至出现人道主义老龄化危机。　　为应对老龄化挑战，拉美正努力改进。在养老制度方面，拉美国家已经成为全球养老金改革的“实验室”。　　养老金改革利弊之辩　　智利上世纪80年代初成为先行者，大力推行养老金制度改革，力图从传统的现收现付公共养老体系转型为基于养老金基金的个人养老体系。从智利开始，拉美其他九个国家也逐渐改革了其国家公共养老金体系，至少部分开始转为以养老金基金为基础。　　智利和墨西哥将其公共养老金体系进行了完全的“私有化”。巴西仍然坚持纯粹的现收现付制度，随着人口老龄化速度加快，这给经济带来了极大负担，因此巴西也建立了自愿的养老基金作为补充。　　全球金融危机和股市的跳水开始让很多拉美国家的政策制定者们质疑，将养老制度的安全置于投资性质的基金回报制度之上是否明智。阿根廷干脆在2008年11月采取了国有化养老金基金的行动，重新实行纯粹的现收现付制度，该国上世纪90年代曾经引入了现收现付和个人账户选择并行的双重养老金制度。　　一项有效的养老政策必须从长远考虑，毫无疑问，拉美个人养老的投资性养老基金制度可以克服工龄的制约，将更高的收益普及到那些缴费不高的人。当然，这种体系不可避免地将收益与金融市场紧密联系起来，但大部分经济学家认为可以通过严格的规则防范和降低风险。　　金融风险不可能被完全规避，但是传统公共养老金制度的政治风险一样也不可能被完全清除。这里所谓的政治风险，是指政治家们迫于经济压力缩减公共养老金的支出。随着拉美人口的老龄化和退休人员数量的飙升，这种风险将大大增加。　　对拉美养老制度的最大担忧，是正规养老金制度覆盖的范围有限。拉美非正式的劳动力市场规模庞大，这意味着相当数量的工人无法按时向公共养老金体系缴纳费用。在许多国家，绝大多数工人到了退休年龄，只能领取为数不多的养老金，甚至没有养老金。他们必须依赖于社会救助，或者寻求传统的家庭资助体系的帮助，才能免于挨饿受冻。例如在巴西，有些地方只有12%～20%的人口享受某种形式的养老金。　　如今拉美人还相对年轻，因此面对老年人高度依赖于社会资助的情况，还能负担和应对。但是到2030年或者2050年，老龄化问题越来越明显时，经济和社会成本将异常巨大。　　拉美的养老问题和经济发展密切相关，然而令人担忧的是，虽然拉美地区近年来的宏观经济环境形势喜人，但是经济和劳动力市场的繁重规则依然制约了该地区的国际竞争力。许多专家指出，拉美国家普遍在人才方面投入不足，而这一点是东亚国家经济腾飞的关键。　　不仅如此，拉美国家的非正式经济成分丝毫没有萎缩的迹象，甚至在一些国家仍欣欣向荣。同时，尽管贫困程度出现了好转，但是拉美国家历史上一直存在的高度不平等没有丝毫改变，即使该地区发展最快的经济体也是如此。[page]　　先行者智利　　众所周知，智利养老金改革取得了举世瞩目的成就。在智利的带动下，已有20多个国家在全球社会保障制度改革进程中进行了养老金私有化改革，从而掀起了一股养老基金投资资本市场的热潮。　　智利的基本养老保险制度是20世纪20年代早期建立起来的。在改革之前，智利的基本养老保险计划名义上都是采取“部分积累”模式，政府只规定了养老保险制度的大体框架，但并没有规定全国统一的养老保险计划实施方案。到1979年，智利全国总共建立了32个养老保险运营机构，社会上有超过100个不同的养老保险计划，相同的缴费额可能与养老保险计划参与人员退休后获得的养老金待遇差别很大。这种制度设计的缺陷，导致部分参保人缴费积极性下降。　　此外，自20世纪70年代初期开始，智利整体经济形式开始出现滑坡。由于财政收支上的失衡，收入分配不公以及低效的管理体制等方面的原因，养老金制度逐步陷入危机。　　20世纪70年代皮诺切特军政府上台后，智利的养老金改革真正开始。皮诺切特政府实行开放的自由市场经济政策，以私有化为基本特征的养老金改革方案是其中的重要组成部分。　　1980年11月，智利政府公布新的养老金制度法案，它废除原现收现付制，引入了个人账户养老金计划。新制度自1981年5月起开始正式实施，它的基本特征为：(1)为每个雇员建立养老金个人账户，雇员10%(占工资)的缴费全部存入个人账户;(2)成立单一经营目标的养老金管理公司(AFPs，Pension Fund Managers)，负责养老金账户管理;(3)雇员自由选择AFPs，退休时养老金给付由账户积累资产转化为年金或按计划领取;(4)成立养老基金监管局(SAFP)，对AFPs进行市场监管，并由政府提供最低养老金担保。　　改革的设计者们希望养老金革命能够削减日益上扬的养老金成本，提高工人生活水平，培育智利资本市场发展，推动经济增长。从宏观层面看，养老金改革取得了令人瞩目的成就。养老金支出在GDP中的份额逐渐下降，上世纪80年代时的比例是6%，如今这个数字为3%。智利政府认为，下降的趋势将继续保持，到2020年转型完全达成时，养老金支出将仅占GDP的1.6%。　　在过去25年间，智利私营养老基金取得了高额的投资回报。历史上养老基金累计平均每年的投资回报率达到10%，尽管期间收益率呈现出较大的波动性，但从总体结果上看回报率水平非常高。　　养老基金在智利资本市场中的地位至关重要。至2003年末，养老基金已成为智利国内定期存款和银行债券、政府债券和可抵押债券的最大投资者，是公司债券的第二大投资者(仅次于保险公司)。　　不过问题依然存在，多种研究显示，该制度的回报很可能只会给许多参加者提供让人失望的收入，另有为数众多的人，特别是贫穷阶层和自由职业者，将根本得不到任何益处。　　虽然大多数智利人在其工作期限内向养老金体系缴纳部分收入，但是只有少数人定期按时缴纳。最低养老金的结构降低了低收入劳动者缴纳养老金的积极性。　　不过，最重要的问题是智利劳动力市场中自我雇用和非正式工作的人比例相当高。从20世纪80年代初开始，智利约四分之一的劳动人口为自雇人士，其他一些人工作时断时续，还有些人出于家庭或其他原因退出劳动力市场。许多人现在从事兼职工作或季节性工作。　　因此，2006年总统选举时，智利已经达成广泛共识，养老金体系需要进一步的改革。不过，对于改革的具体措施，智利各界人士仍未统一
意见。　　作者：Richard Jackson，　　Rebecca Strauss，Neil Howe　　出处：美国战略和国际研究中心　　编译：冯云