国民营养计划进退失据学生奶十年死结仍未解

学生奶计划十年之痒的推广困局，只是中国庞大的国民营养计划境遇的缩影，它的波折与尴尬，写照着这些国家计划进退失据的集体心情。　　十年之痒，最后一博　　曾以为会成燎原之势的国家学生奶推广计划，演至如今仅是星星火点。　　2009年底，一份由权威专家完成的《国家学生饮用奶计划运行模式与扶植政策调研总报告》披露，截止到2008年，在约2亿的在校中小学生中，学生奶供应仅占1.7%，尽管2009年稍有增长，但比起最初30%的宏伟目标，仍相去甚远。　　十年之痒的当口，本届全国两会也再无学生奶行业的呼告，成为众多“被消失”的民生议题之一。而局中人的不平之忿，却心头难却，南方周末记者近日对42家国家定点生产企业逐一电话询问，5家奶企从没生产或已明确停止供应学生奶，剩余三十余家均表达出失望和不知所措，甚至有企业表示，做学生奶是“卖海洛因的风险，拿咸菜的利润”。　　“价格太低，风险太大，政府支持太弱。”已停止供应的湖北宜昌喜旺乳品有限公司销售人员如是抱怨。即便广东，这个一度运作较好的试点省份，企业也处于进退维谷的处境，广州燕塘奶业决心控制学生奶供应规模，去年就曾试图中断对广东省政府幼儿园的学生奶供应。　　最近的“发难”发生于2009年7月，一直被视为推广榜样的上海市教委突然联合其他部门发出通知，取消学生奶收费，此举一出，学生奶计划再蒙阴影。　　之后，国务院参事任玉岭、中国科学院院士张新时、中国医学科学院原院长顾方舟等8位专家联合上书国务院，呼吁出台有关学生饮用奶扶持政策与法规，称“由于种种原因这个计划未能很好实施”，掀起拯救学生奶计划的最后一博。　　至此，这一肇始于2000年，由农业部牵头，教育部、卫生部、质监局等七部委联合推行的国家学生奶计划，历经十年起伏后，正重蹈中国大部分公众营养计划的惨淡命运。　　十年间，计划亦波折不断：SARS肆虐致使供应出现中断；吉林海城豆奶中毒事件令人担忧安全风险，少数学生因“乳醣不耐”而引发的饮奶不适症则被敏感地指为质量存忧。　　被寄予“一杯奶强壮一个民族”国民梦想的雄心计划，如今已演变为各方避之不及的烫手山芋：企业兴味索然，国家奶协调小组不满意，而相关部门互相推诿。　　存废成疑，症结何在？　　而检讨学生奶计划的存废必要和推广症结，在两会会场意外沉默的同时，却在行业内此起彼伏。　　湖北省学生奶办公室胡主任对于1.7%覆盖率反应干脆：“行政的推动完全没有必要，这与社会现实情况难以吻合，城市的孩子喝奶不成问题，但是最困难的需要的地方，又推广不了。”　　中国人民大学教授程漱兰亦同样认为，“不正视我国乳品消费方面的城乡鸿沟，学生奶计划不可能实现初衷。”她认为学生奶的覆盖范围应与时俱进地从城市向农村贫困地区调整，“于强壮民族的目标而言，如果学生奶没送到最需要的地方，那推行的实际意义就不大。”　　中国乳业协会理事陈渝则觉得问题远非如此简单：“如果是政府推动，政府花钱，肯定可以把奶送到最需要的地方去，但现在是靠政府引导，消费者埋单，那农村贫困地区怎么喝得起奶？”　　自学生奶计划推出以来，操作模式基本可概括为“政府搭台，企业唱戏”，国务院虽曾以文件方式明确提出给予学生奶扶持政策，要求加大推广力度和覆盖范围。但迄今为止，除了近两年新疆、陕西等少部分地区给予了拨款支持，大部分地区并没有及时的财政补贴。以广东省为例，仅是项目实施初期政府以每袋0.3元的价格补贴了一年多，便再无后续。　　程漱兰直言：“按照发达国家的施政原则，但凡提出一项政策，必须配套以政策基金。也就是说，谁请客谁付费。既然是国家计划，在没有明确相应的政策基金的时候推出，起码是不慎重的。”　　与指责政府补贴不到位不同，乳业专家丁一棉则认为推广的瓶颈更在于主管部门。他认为，即便政府补贴不足，学生奶企业仍有可能实现薄利多销。　　事实上，南方周末记者的调查也显示，即便排除资金补贴，学生奶计划在推广企业品牌形象、培养潜在消费者方面的作用，还是为企业看重，而企业积极性受挫主要在于推广困难。“地方政府和学校根本不推进不支持，还不是怕出事，谁都不想去管。”天津市子母乳品企业的负责人称，尽管他们早已取得了定点资格，但从未生产学生奶。丁一棉认为，“应该由教育部门来主导，而不是农业部门，农业部门应该做好的是奶源的安全供应。”“本来是好事，几个部门，层层下来，就黄了，这是个体制性问题。”四川省乳品协会会长魏荣禄回忆当初推行时，大家把学生奶计划当成唐僧肉，忙着争夺，没什么真心来做的，“四川刚搞时候，妇联来抓，委托公司来操办，后来没搞好，省农业厅来接手，再后来畜牧食品局在管，而现在所谓的管，也是流于形式。”　　国民营养计划，魔咒待解？　　学生奶计划只是中国庞大的国民营养计划中的一支，它的波折与尴尬，写照着这些国家计划的集体心情。　　在国家发改委公众营养与发展中心主任于小冬看来，现在几乎所有的营养计划境地都一样尴尬，上上下下都不买账，推动的人往往又是“心有余而力不足”。　　1996年实行的国家大豆行动计划已经不了了之；2001年启动的营养餐计划同样进程不彰；2000年启动强化面粉试验工作，至今参与推行企业甚寡；2004年启动的铁强化酱油计划至今不见有官方发布覆盖数字……　　中国自1990年代初启动全国性营养计划，最初是为减少由于微量元素缺乏而导致的疾病，1998年国家发布《中国营养改善行动计划》后，“治病”变成了“营养干预”。　　近二十年来，中国走了一条进退失据的营养改善之路，学生奶计划亦只是缩影之一。　　在于小冬看来，“这根本不是钱的事！少修几公里铁路，少做几个面子工程就足以提供全国的营养需求。要知道，添加微量营养素，每天2分钱都不到！”问题的关键在于政府不够重视，推广力量不强，“逼”的不够。　　作为全民营养计划的推动机构，于小冬和其所在的国家发改委公众营养与发展中心多次打报告上书国务院，但结果“永远是在研究”。于曾在国外考察，印象最深的是智利总统府，在一栋简陋的两层楼里，用的还是上个世纪八九十年代的窗式空调，可政府却每年无偿为全国的老年人和儿童提供所需营养食品。　　中国乳业协会理事陈渝认为整个运行机制都存在问题：“包括教育不是素质教育，学校老师家长关心的是分数。就地方政府来说，现在修个标志性建筑、公路，政绩马上就出来。但是国民身体变好了，没人能看得出来，而且一出事，政绩为零。”　　中国疾病预防控制中心营养与食品安全所原副所长翟凤英依然记得1990年代初期老一辈营养学家聚在一起为中国的营养计划出谋划策的情形。她认为最大的困难就是政策支持不到位，政策不能延续，甚至一些计划都没有配套的政策出台，致使执行过程中问题多多。　　她强烈呼吁要建立营养法，“就是因为没有法律保障，多数营养计划无果而终，大家都觉得这个事可以推一推，放一放。”　　但一个反例是，加碘盐依靠法令成功推行，现在却又陷入补碘过量的争议，由是发改委公众营养与发展中心副主任吴秀林觉得，营养立法也不是一件简单的事情，“中国地域广阔，经济水平差异很大，生活习惯也不尽相同，依靠立法，很容易造成一刀切的局面。”他认为，首要还是认识问题，国家一直缺乏营养计划宣传与教育。　　而诸如大豆计划、学生奶计划等维系行业利益的计划，他坚持认为政府也不应干预过多，更应该做的是制定游戏规则，制定好规范标准，市场自由运作。