行政单位国有资产收入管理研究

文 / 《行政单位国有资产收入管理研究》课题组　　行政单位国有资产收入是指行政单位在国家法律政策允许的范围内，经批准利用其依法占有、使用的国有资产形成的收入，具体包括：出租、出借等有偿使用收入，依法处置收入，附属后勤服务单位上缴的资产性收入，未脱钩经济实体(含企业化管理的事业单位)上缴的资产性收入。其中，资产出租、出借和处置收入是中国行政单位国有资产收入的主体。　　一、充分认识行政单位国有资产收入管理的现实意义　　行政单位国有资产收入管理有利于完善行政单位国有资产管理体制，也有利于强化财政职能、规范收入分配秩序、推进廉政建设和深化体制改革。　　(一)完善资产管理　　行政单位国有资产收入管理是行政单位国有资产管理的组成部分，它与资产配置、使用、处置、更新改造等管理环节密切相关。构建一套产权明晰、配置科学、使用与处置规范、管理高效的行政单位国有资产管理体制，是完善国有资产管理体制的内在要求。　　(二)强化财政职能　　行政单位国有资产收入是财政性资金，是公共收入的组成部分。国家将行政单位资产收入纳入财政管理和监督，可以避免财政收入职能被肢解。同时，国家将行政单位国有资产改革与部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等财政改革相结合，还可以强化财政支出和管理职能，提高资金使用效益。　　(三)规范收入分配　　较长时间以来，不少行政单位将国有资产收益转化为单位职工津补贴，扰乱了正常的收入分配秩序。加强和完善行政单位国有资产收入管理，可以有效平衡各行政单位之间的利益，调整和规范收入分配格局。　　(四)推进源头治腐　　为配合中纪委清理小金库的专项治理工作，有必要加强行政单位国有资产收入管理，从源头上治理单位私设小金库、坐收坐支、贪污、挪用以及侵吞国有资产等腐败现象，提高党和政府的执政能力。　　(五)深化体制改革　　加强行政单位资产收入的征缴，可为支持各项改革特别是支持事业单位工资绩效改革奠定财力基础。同时，通过征管机制的不断规范，推动行政单位未脱钩实体的改制和后勤服务单位的社会化改革，有利于理顺政府和市场之间的关系，为深化政企改革提供制度保障。　　二、行政单位国有资产收入管理改革探索　　当前，中国行政单位国有资产收入管理工作正从中央和地方两个层面有条不紊地开展。　　(一)中央行政单位国有资产收入管理改革探索　　财政部在下发“两令”(35号、36号令)后，先后制定了若干中央本级行政单位国有资产管理制度。目前，除与国家机关事务管理职能尚待理清外，财政部与中直、全国人大、全国政协的资产管理职能已基本理顺，中央事业单位、中央垂管单位、驻外机构的资产管理工作也有相应制度，资产登记和清查工作已经完成，资产管理信息化系统建设也在稳步推进。　　为了规范和加强中央行政单位国有资产收入管理，结合35号令等规章制度和法规的精神，财政部于2009年10月发布了《中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法》，对资金的收缴办法、税费的扣除方式、收入的使用方向、中央行政单位的责任等内容作了明确规定。《办法》的发布施行，有助于加强中央行政单位国有资产及其收入管理，防止国有资产流失和提高国有资产使用效益。　　(二)地方行政单位国有资产收入管理改革探索　　各地在“两令”基础上，结合本地实际，对行政单位资产收入管理进行了大量卓有成效的探索。　　1.理顺管理体制，健全管理机构。目前，大部分省市都建立起了“财政部门——主管部门——资产使用单位”的三级管理模式，进一步明确了财政部门作为行政单位国有资产综合监管部门的职能定位，并设立了专门的行政单位国有资产管理机构。有的地方还设立了专门的行政单位国有资产收入管理机构，如江西省财政厅牵头成立了“江西省行政事业单位资产管理中心”，湖北省成立了“湖北省行政事业单位资产收益征管办公室”。当然，受各种因素的影响，个别地方行政单位国有资产管理职权仍然放在国资部门或机关事务管理部门。　　2.建立规章制度，规范收入征管。湖北省先后出台了《湖北省省直行政事业单位国有资产收益征收与使用管理暂行办法》、《湖北省省直行政事业单位国有资产收益征缴暂行规定》等文件，内蒙古自治区出台了《内蒙古自治区本级行政事业单位国有资产收入管理办法》，西藏自治区也制定并出台了收入管理的相关办法，北京、辽宁、黑龙江等省也已着手制定相关管理办法。各地出台的规章制度，推动了行政单位国有资产收入征管工作。　　3.界定收入范围，明确“征收主体”。各地在进行行政单位国有资产收入管理过程中，基本上都清晰地界定了资产收入范围，有的地方则对行政单位做出了明确规定，如黑龙江省明确规定，行政单位不仅仅指在本省行政区域内的行政事业单位，也包括设立在本省行政区域外由本省各级人民政府所管辖的驻外办事机构；江西省则专门下发了《江西省财政厅关于明确省政府驻省外办事处国有资产有偿使用收入缴拨程序的通知》。目前，中国行政单位国有资产收入的征收主体多为资产的占有、使用单位，有些实行集中产权交易的地方，则由交易中心统一代缴。　　4.分类设定标准，严格征收程序。针对行政单位国有资产的不同分类及其资产收入使用和处置的特点，湖北省设置了不同的征收标准和比例。按照收缴分离的原则，湖北省直单位资产收益实行执收单位代收代缴制，征收的程序非常严格，具体操作见下图：　　财 政 部 门　　2.核实资产收益，下达当年收益指标　　1.申报资产收益计划　　收益收益　　资产收益财政专户　　(由省征管办在其代理银行开设)　　执 收 单 位 按照不同资产缴纳标准及时足额上缴收益　　3.收取收益、开具资产收益专用票据填开《湖北省非税收入缴款书》　　4.上缴　　收益　　承租人、所属经济实体等单位(个人)　　图1 湖北省省直行政单位国有资产收入征缴流程　　5.创新征管方式，提高管理效益。在行政单位国有资产收入征管的具体操作方法和模式上，各地注重创新征管方式：一是从“自收自支”向“收支两条线”的转变；二是从分散合同票据向统一合同票据转变；三是从分散交易到集中交易转变；四是从人工管理到信息管理转变；五是从横向联动管理机制向横向与纵向相结合的联动管理机制转变。地方通过征管方式的创新，大大提高了行政单位国有资产收入征管效率。　　6.调动多方积极性，减少改革阻力。为了维护稳定，减少改革带来的震动，一些地方出台了稳健的改革方案。江西省省直行政单位经营性资产整合运作改革实行“三个不变”的原则，即：经营性国有资产的经营性收益维持原单位既得利益不变，经营性人员维持原单位管理体制不变，职工工资、福利维持原单位待遇不变。湖北省省直单位资产收益虽然执行“收支两条线”和纳入预算管理，但资产收入的所有权、使用权不变，主要用于本单位按标准发放津贴(由省财政厅从专户上直接拨到代发工资的银行，再分拨到单位个人工资卡上)、本单位事业的发展支出和缴入单位的固定资产更新改造。省财政部门只管专户、使用、复核和监督，不调剂、不平调、不用于平衡财政预算。　　三、行政单位国有资产收入管理面临的四大问题　　(一) 资产收入应缴未缴情况较为突出　　从近两年的财政决算数字看，资产收入应上缴财政而未上缴的情况较为突出，表现为单位少报、瞒报资产收入，租金收入不列入预算或只列入部分预算，资产收入不按规定及时上缴财政，对外投资不按规定上缴资产占用费，资产收益不按规定实行“收支两条线”管理等现象普遍存在。特别是一些强势部门，更不希望这种利益格局被打破。北京市2007年市级行政单位资产出租出借收入上缴率只有61%。山东省2008年度行政单位国有资产出租出借收入上缴率只有52.01%(其中，省本级上缴率为48.68%)，行政单位国有资产处置收入上缴率只有64.47%(其中，省本级上缴率为54.86%)。　　(二) 存在产权与合同纠纷隐患　　部分单位原有以及新增房产未入账、未取得产权证书，就出租或者出售给外单位或者个人经营，而按照《中华人民共和国物权法》的规定，这一行为在法律上是无效的，由此造成的产权纠纷不可避免。此外，有的单位自行与承租人签订资产租赁合同，成交价格缺乏依据；有的合同期限太长，重要合同条款存在明显漏洞，造成国有资产收益的流失。　　(三)收入征缴体制有待理顺　　一方面，财政内部管理体制需要衔接。资产管理与收益管理脱节的问题明显，财政部门内部沟通机制不畅。另一方面，税费征缴体制需要理顺。据调查，一些行政单位的承租方既要缴纳国家和地方税收，又要缴纳各种收费，税费负担较为沉重。　　(四) 资产管理与财务管理、部门预算管理未能有效衔接　　一是资产管理与财务管理脱节，表现为：有的单位财务核算与固定资产动态管理系统记录不同步，固定资产账实不符；改建固定资产未及时入账；受赠资产未及时入账等。　　二是资产管理部门与其他财政管理部门未能有效衔接，表现为：有的地方动态监管系统尚未建立，有的单位资产动态管理数据库更新不够及时，有的单位资产管理软件系统与国库集中收付系统、部门预算管理系统等财政网络的衔接尚未到位。　　四、加强和改善行政单位国有资产收入管理的政策建议　　(一)目标定位　　加强和改善行政单位国有资产收入管理的目标是通过行政单位国有资产收入征管机制、激励约束机制、监管机制的建立健全，充分调动行政单位盘活存量资产的积极性，实现资产收入的经济效益和社会效益。通过征管机制的不断规范，推动所属经济实体的脱钩改制和后勤服务单位的社会化改革，最终形成一套产权明晰、配置科学、使用与处置规范、管理高效的行政单位国有资产管理体制，并以此完善财政职能、促进收入分配、促进廉政建设和推动经济社会改革。　　(二)基本原则　　1.立足国情。行政单位国有资产收入管理是一项新的工作，没有现成的经验可循。国外先进的管理经验，如在法律框架下管理国有资产，资产处置收入上缴国库等，都值得借鉴。但由于中国和其他国家特别是发达国家在资产形成的渠道、管理历程、管理体制、管理约束力、资产收入管理等方面都存在着不同之处，中国的行政单位国有资产管理应立足国情，具体问题具体分析。　　2.科学规范。行政单位国有资产收入，应根据国家有关政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理，收入应进入各级财政专户或缴入国库，依法纳入预算管理，由财政部门统筹安排其具体使用。　　3.分类指导。行政单位国有资产的收入性质不同、各有区别。有偿使用收入与单位的出租、出借意愿和工作积极性紧密相关，弹性较大；处置收入基本没有弹性；特别是未脱钩经济实体和后勤服务单位分属企业单位、事业单位，其上缴收入管理情况更为复杂。因此，应结合各类国有资产收入管理难度和方法，实行分类管理。　　4.分步推进。行政单位资产收入资产管理牵扯到的部门多，利益复杂，推动起来要谨慎。一旦单位的积极性受到打击，在现有的资产管理体制框架，行政单位国有资产收入管理工作将陷入被动。因此，应采取逐步规范，分步到位的策略，具体可以参照以下步骤开展：　　首先，在深入调研和总结经验基础上进行试点。在对近30个省市调研结果分析总结的基础上，初步形成加强行政单位国有资产收入管理的
意见和框架，并建议财政部以通知形式下发《关于在某省(市)开展加强行政单位国有资产收入管理工作试点的通知》，选定几个省市进行试点，要求试点地区在进一步清查家底，理顺产权关系的基础上，按照通知要求规范行政单位国有资产收入管理。　　其次，在总结试点情况基础上，着手建立规范的法律制度框架。通过对试点情况的跟踪调研，深入研究并制定规范的管理制度，明确收入的征收范围、主体、标准、程序、支出、监管等。　　最后，随着改革不断推进，最终实现行政单位与经营性资产在人、财、物等方面的彻底脱钩，彻底规范机关、后勤、经济实体的收入，由原来的上缴国库或财政专户改为全部直接上缴国库，列入一般预算管理，不再与部门利益挂钩。　　(三)具体建议　　1.统一思想认识，加大重视力度。各单位和部门要统一对加强行政单位国有资产收入管理的思想认识，要从思想上深刻认识这部分收入的产权性质，明确行政单位国有资产收入是政府非税收入的一部分，属于财政收入；要充分认识加强行政单位国有资产收入管理工作的重要性、必要性和紧迫性，认真对待，抓紧、抓实、抓出成效。　　2.理顺管理体制，规范组织机构。应根据国务院“三定”方案的要求、结合行政单位国有资产管理的工作实际，进一步理顺行政单位国有资产管理体制，明确财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门，对行政单位国有资产实行综合管理，各地方政府应按照这一要求尽快理顺体制，把这项工作纳入财政部门的综合监管。　　为了理顺工作管理体制，便于自上而下地开展工作，建议在财政部内成立专门的行政事业单位国有资产管理部门，下设综合管理部门、专业管理部门以及资产运营部门。　　3.明确征收依据，健全法规体系。要针对行政单位国有资产收入管理的现状，制定并出台相关管理办法和配套管理制度。建议以《中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法》的出台为契机和动力，加强政策研究，尽快出台一系列规章制度，如《行政单位国有资产收入管理办法》、《行政单位国有资产招租办法》等，并在此基础上研究出台《行政事业单位国有资产管理条例》。　　4.建立征收体系，创新征管措施。一是统一征收范围，明确行政单位上缴的国有资产收入是扣除相关税费以及成本后的净收入。二是统一合同和票据管理。由行政单位国有资产收入管理的主管部门统一印制合同文本和行政单位国有资产收入专用票据。三是理顺收入的税费征缴关系，减少征收成本。为维护现行税收法律的严肃性和权威性，建议仍然按照规定缴纳税收，资产占用费的征收比例可以适当灵活调整。　　5.建立联动机制，完善配套措施。行政单位国有资产收入管理是一项复杂的系统工程，涉及面广，关系复杂，要统筹考虑、全面权衡，调动各方面的积极性，形成齐抓共管的合力。一是财政部门内部(如国库、采购、预算、资产等单位)要加强协调配合。二是财政部门要与相关业务部门(如国土、公安、监察、纪委、审计等部门)加强配合。此外，还要加强配套制度建设和配套改革的推进，包括完善财务会计制度，制定资产配置标准，推进经济实体脱钩改制，加快后勤服务单位改革等。■　　( 课题组负责人：李林池　　参加单位及课题组成员：　　财政部行政政法司：李林池 张更华　　吕建平 姚俊君　　财政部科研所：陈少强 谭 静　　执笔人：陈少强 姚俊君 谭 静)