公共部门绩效考核的深层问题

绩效考核最初被广泛应用于工商企业，全面应用于公共部门的管理实践只有20余年的历史，20世纪80年代西方国家相继兴起的“新公共管理运动”，是以“采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量”为显著特征。我国在20世纪90年代之后，我国颁布了《国家公务员暂行条例》，对公共部门绩效考核的内容和标准、方法和程序、考核结果的使用以及考核机构等方面进行了具体规定。1994年3月国家人事部颁布了《国家公务员考核暂行规定》，至此，我国公共部门绩效考核的框架基本形成。　　虽然公共部门的绩效考核在工商企业的管理实践中有很好的应用，但在公共部门中进行绩效考核却总是困难重重，成了“最复杂且最令人头疼的行政事务”。究其原因，毕竟公共部门与工商企业在本质上存在着相当大的差异。比如：公共部门的主要目的是谋求社会的“公共利益”，其动机在于加强服务，便民利民；而工商企业的目的则在于追求“利益”，其动机是追求企业利润最大化。正因为如此，即使在西方发达国家，公共部门绩效考核的实践也难尽人意。而在我国，虽然已经有了政府机关绩效考核、行业组织绩效考核和专项绩效考核等多种公共部门绩效考核的实践活动，但总体而言，公共部门的绩效考核，远未形成规范化、制度化的评估体系。　　绩效考核与发展战略不相适应　　绩效考核本身不是目的，而是手段，是紧密围绕如何实现组织战略的一整套制度安排，其最终目的不仅仅是为如何切分已有“蛋糕”提供适当的依据，更是为了“蛋糕”做得更大。所以，绝不能简单地将绩效考核视为一项考察现状和处理现状的专业技术工作，而应该站在战略的高度思考、制定、完善绩效考核制度。有效的绩效考核制度不仅能较好地解决眼前的问题，更要具有一定的前瞻性，充分考虑到组织未来的发展及其可能出现的问题。　　某市的土地储备中心(以下简称“中心”)成立于2001年，行政隶属于该市国土资源局，是该市土地使用制度的执行机构。该中心的定位概括为“三个一”，即“一个渠道进水”，统一征用、收购和回收土地；“一个池子蓄水”，统一储备土地，并根据规划要求，进行基础设施、公共设施和配套设施建设；“一个龙头放水”，政府全面掌控土地一级市场，根据市场变化，有计划地把土地投入市场。经过几年的发展，中心比较好地实现了自身的功能定位、职能转换和职能落实，已经初步将自己建设成为政府实行土地整理、土地储备制度和运用市场方式配置土地资源的平台。随着中心由初创期进入成长期，当大线条的业务架构与管理流程已经初步完成之后，开始进入制度的全面建设时期，而首当其冲需要解决的就是“如何吸引人才、激励人才、留住人才”的问题。虽然中心也有一些人力资源管理方面的规章制度，但由于现有的绩效考核制度没有以该中心的发展战略为导向，所以在管理中引发了一些比较突出的问题。　　首先，绩效考核的针对性不强，往往流于形式，难以调整不适合、不胜任其岗位的员工，从而使通过绩效考核对人力资源进行配置的作用大打折扣。　　其次，由于绩效考核的目标不明确，以其结论为依据的奖惩自然也就不分明，该奖励的没有奖励，该处罚的也没有处罚，或者奖励不能催人奋进，处罚不能使人改进，所以绩效考核的激励作用逐步丧失。　　最后，由于缺少发展战略的指引，绩效考核不太关注或者没有充分地评价员工对于中心的贡献，从而使员工在工作过程中很难产生自我价值的实现感，只有做事情的感觉，没有干事业的感觉，阻碍员工形成并加深对部门的归属感及其对事业的认同感。　　由此可见，如果绩效考核制度没有针对其战略目标来设计，而仅仅局限于获取员工工作绩效的相关信息，从而为评判员工是否胜任、是否具有晋级的资格、是否具有获得奖金的资格等提供一些辅助的依据，这样的绩效考核根本谈不上对员工的工作行为与工作结果进行全面地、系统地、科学地考察、分析与评估，更谈不上对员工的价值进行评价，所以，这样的绩效考核形式及其结果是没有太大意义的。　　绩效考核与人力资源管理不相适应　　绩效考核制度与部门的发展战略不相适应所导致的一个必然结果和具体表现就是绩效考核与人力资源管理不相适应。关于这一点，需要从两者之间的关系方面加以理解。　　一方面，发展战略对人力资源管理具有导向作用。既然战略规定了组织的长远发展方向和目标，那么人力资源管理作为具体的管理制度，当然应该服从于、服务于发展战略的要求。在战略目标的实现过程中，必须充分调动和有效使用各种资源，其中最重要的就是不断开发和优化人力资源，使之不但与外部环境如市场环境、法律环境等相匹配，而且能够满足组织内部发展的实际需求，使部门能够在不同的发展阶段都可以迅速补充相应的人员作为实施战略目标的资源保障。　　另一方面，人力资源管理对战略目标的实现具有推进作用。人力资源管理就是要把人力作为一种资源进行有效的开发和管理，并达到吸引人才、留住人才、规范员工、
激励员工的目的，充分激发员工的工作积极性，当每一个员工都能忠于职守，出色地完成工作任务时，这些子目标的汇总、分力的叠加就足以克服战略实施过程中的任何困难。因此，解决好了人力资源的配置和管理问题，战略目标的实现就不再是空谈。　　综上所述，发展战略和人力资源管理是相互影响、相互促进的。当绩效考核制度与部门的发展战略不相适应时，必然不能在人力资源管理中发挥作用。关于这一点，在前面提到的那个案例中亦有充分的反映。该中心由于没有全面思考、规划与发展战略相对应的人力资源配置(包括人员数量、结构、人员所拥有的知识、能力和水平等)，没有根据战略目标的需要进行业务流程、部门职责、岗位职责等的分解和定位，所以绩效考核不能有效地针对现有的各个岗位开展，不能反映出员工的工作业绩和在组织中的价值，与之相关的晋升、奖惩、培训等失去了一定的客观性和合理性，于是无法有效地激励员工围绕部门的发展战略来规划自己的职业生涯。绩效考核不但没有发挥在人力资源管理中的重要作用，而且对吸引人才、留住人才产生了负面作用。　　绩效考核没有作为一整套制度被执行　　由于没有从战略的高度认识绩效考核，导致日常管理中轻视绩效考核。绩效考核制度的基本框架缺乏具体内容与可操作性，从而严重影响了绩效考核制度的执行力度。　　现有绩效考核制度比较零散，没有运用一套系统的、一贯的制度性标准、程序和方法进行考核与评价。由于不是将其作为一个完整的管理过程，而是片面地看作一种管理技术手段。于是，绩效考核制度在现有的各种规章制度中是不起眼的，而且制度条文制定得比较粗糙。各具体职能部门要么没有建立针对本部门的详细的考核标准、程序和办法，要么只是制定了一些零散的考核办法，其内容主要是考勤，体现不出来与绩效考核制度的关系或承接。　　其次，在日常管理工作中，虽然有一些绩效考核的制度，对制度的执行力度比较弱，绝大部分的考核工作集中于年终的考核，并且完全按照上级的统一部署进行，没有很好地结合自身的工作特点和工作性质进行。由于绩效考核缺乏针对性，没有对员工在日常工作中所显示出来的工作能力、工作态度和工作成绩进行详细的考察，形成以翔实的事实为依据的评价，最终的考核结果往往趋于平庸，对考核结果的处理奖惩不明，达不到比较好的激励效果。　　要想从根本上解决我国公共部门绩效考核中存在的问题，首先必须牢固树立围绕发展战略设计绩效考核制度的思路，从战略的高度设计和把握绩效考核。战略是第一位的，什么样的战略就决定了什么样的绩效考核制度与之相匹配。避免将绩效考核仅仅停留在获取员工工作业绩信息这一层次上，只注重个人评价和奖励的分配过程。应该通过绩效考核，使员工的业绩以部门的需求(比如，发展战略的要求)为标准进行衡量，然后及时反馈给员工，促其不断改进工作，提高绩效。