王海运谈新十年能源外交布局

李东超　　在即将过去的2010年，中国能源外交对支持能源企业“走出去”、保障国家能源安全起到了重要作用。　　中国国际问题研究基金会能源外交研究中心主任王海运认为，今后十年，既是国际战略环境的急剧变动期，也是中国和平发展的关键机遇期。由于中国能源安全对境外资源的依存度越来越高，主要能源企业的经营重心逐步外移，能源外交的重要性因此而显得更加突出。　　三大特征　　今后十年国际格局和国际秩序将进入大变动、大调整的关键时期，这种变动与调整必然影响到能源外交的宏观环境。总的来说，未来十年中国的能源外交环境有三大特征。　　一、国际格局将处于从单极霸权向多极制衡的过渡期。美国的霸权地位逐渐衰落，软硬实力和对外干预能力全面下降。随着新兴市场国家的群体式崛起，霸权国家和新兴市场国家间的矛盾将会进一步凸显。这种矛盾也会反映在能源关系上：为了遏制新兴市场国家的崛起，美国必然加强对全球能源体系的控制；新兴市场国家要实现自己的国际能源利益，难免要和美国发生利益冲突。　　在由单极世界向多极世界过渡的“准多极时代”，各个力量中心的发育还不成熟，全球治理模式和机制远未成形，因而容易出现混乱无序的局面。这也决定了未来十年，中国能源外交的宏观环境可能比较复杂，中国能源企业“走出去”的机遇与挑战同时增多。　　二、世界经济的复苏仍然存在很大的不确定性。在遭遇全球金融危机后，新兴市场国家率先实现经济复苏，而发达国家的经济恢复势头仍不乐观。新兴市场国家的经济复苏将拉动能源消费的缓慢增长，这种缓慢增长有利于能源开发投资的扩大、供需基本面的平衡，因而有利于国际能源市场的稳定。　　此外，世界各国都在加强金融监管，将减少金融投机对国际能源市场的干扰，有利于国际能源价格的稳定，避免其大起大落。这对能源进口国以合理的价格获取能源资源、保障能源安全是一个利好消息。　　三、低碳革命将引起能源结构的重大变化。在化石能源日益减少、气候变化压力日益增大的大背景下，近年低碳革命蓬勃兴起。这也是实现社会、经济可持续发展的必然要求。以清洁发展为主要诉求的低碳革命，最直接的影响将是引起能源结构和能源消费方式的重大调整，新能源、清洁能源和可再生能源所占比重将逐渐增多。长期看，这种变化有可能冲击原有油气资源国的强势地位，传统化石能源的价格也会受到一定程度的影响，世界能源格局将因此而发生某种变化。　　宏观环境的变化，将会直接或者间接影响到中国能源外交的运筹。由于中国能源安全对境外能源资源的依赖日益增大，随着中国能源企业“走出去”进程的加快，未来中国能源的活动将更多地集中在境外。但是，中国能源外交迄今仍然缺乏系统性的境外战略布局。因此，从战略高度认识国际能源合作的重要性，制定具有前瞻性的能源外交战略，以统一各国际能源活动主体的思想，协调其行动，已经迫在眉睫。　　重点国家和地区布局　　中东地区是世界油气最为丰富的地区，也是中国最主要的油气供给地。不管该地区形势多么复杂，中国都应稳步地推进与该地区的油气合作。　　在中东地区，深化油气合作的首选对象应是那些资源丰富、宏观环境条件较好、风险较小的国家，例如沙特、卡塔尔等。　　伊拉克和伊朗由于油气产能增长潜力巨大，本应成为未来我突破上游领域的重点对象。但是，安全环境复杂，国际政治方面的障碍性因素较多。伊拉克政局不稳，美国撤军后恐怖活动可能会有所反弹。伊朗因核武器问题依然受到国际制裁。　　对于与这类国家的油气合作，既应积极推进，同时又必须采取风险规避措施，建立风险预警、防范机制，包括与当地政府合作，建立自己的安保公司。此外，中国石油企业还应在回馈当地社会、造福当地人民、融合当地文化方面采取更多的措施，这也是保护企业员工和财产安全的重要途径。让当地人民受益，获得当地人民的信任，当地人民就会自发保护石油企业。　　中亚是中国能源外交的重点地区。该地区油气资源丰富，而且和中国接壤，实现与中亚国家的互利共赢和共同发展具有多重战略意义。　　2011年是上海合作组织(下称“上合组织”)成立10周年。中亚五国除土库曼斯坦外，均为上合组织成员国。在上合组织的框架内，应把能源关系作为一个突出问题，制定协调能源关系的机制。没有机制保障的合作，很难长时间持续。　　中国与哈萨克斯坦和土库曼斯坦的双边能源合作都取得了丰硕成果，但中国不应囿于已有的双边合作，而应双边合作与多边合作并举。推进多边合作并非自寻麻烦，在上合组织框架内推进多边合作机制建设，是增强中国与中亚地区能源关系、推进上合组织发展的有效措施。　　当然，这种机制建设是一个渐进过程，需要协调各方的利益，需要各方的逐渐磨合。中国应该积极主动，不惧挑战。宜采取“稳步推进、从虚到实”的做法，先建立上合组织“能源论坛”，待条件成熟后再适时升格为上合组织框架下的“能源组织”。　　东北亚地区是中国海外油气供应的北方通道。中国和俄罗斯互为最大邻国和战略协作伙伴国，战略协作伙伴关系为中俄两国能源合作提供了有力的政治保障。俄罗斯远东地区具有丰富的油气资源，地理上的接壤也为中国利用俄罗斯油气资源提供了便利条件。　　开拓亚洲市场，有利于俄罗斯能源出口多元化战略的实施，对于俄罗斯实现与亚太经济一体化也具有重要意义。相信未来中俄两国能源合作的积极性都会进一步提高。事实上，在过去的一年里，双方的能源协商和谈判活动日趋活跃，能源谈判机制的作用也日益突出。　　中俄原油管道将于2011年1月1日正式供油，中俄天津炼油厂项目进展顺利，田湾核电站3、4号机组完成商务谈判。2010年，中国从俄罗斯进口的煤炭有望超过1200万吨，跨境输电线路等电力合作也在迅速扩展。　　有关中俄天然气管道的谈判已达成原则性协议，困扰双方的唯一问题是在天然气价格上的分歧。尽管如此，中俄双方都表示希望在2011年年中就此问题达成最终协议。“贷款换石油”模式今年在煤炭领域也得到成功运用，该模式还可能在天然气领域复制。　　非洲是近年来中国能源外交进展最快的地区。与非洲的合作一方面增加了中国的海外能源供给，另一方面促进了非洲国家的经济发展，有利于改变非洲国家贫穷落后的面貌。　　中国和许多非洲国家都拥有传统的友谊，能源合作进展总体良好。对于某些中国企业因急功近利而在当地造成一些负面影响的问题，中国政府应加强管理，鼓励和引导企业在获取经济效益的同时更多地造福当地人民，从而营造更加和谐的能源关系。　　苏丹将于2011年1月举行公投。目前看，南方独立的可能性比较大。而南方独立可能带来一系列新问题，包括如何妥善处理与南北方关系问题，南方政府治理能力不足问题等。但如果南方独立得到全民公决承认，中国就必须做好与南方政府合作的准备，同时和南北双方建立良好的关系。不仅要从油气资源的角度思考问题，还应从国际政治和外交战略的高度考虑问题。　　南美地区的重点国家是委内瑞拉。委内瑞拉发展对华能源关系的积极性很高，除了认同中国倡导的互利共赢理念外，借助中国的技术和资金优势促进石油产业的发展，也是其重要考虑。美国长期是委内瑞拉第一大石油出口对象国，查韦斯政府希望摆脱对美国市场的过度依赖，也是其推动对华能源合作的重要动力。中国应在维护中美关系大局和维护与拉美国家共同发展之间寻求平衡。　　加强能源通道安全　　中国海外能源供应四大通道的格局已经初步形成。北部以中俄油气管道为主，西部以中哈石油管道和中土天然气管道为主，南部以中缅油气管道为主，东部以海上运输通道为主。　　维护能源通道安全是中国能源外交战略的重要任务之一。为此，中国必须增强维护通道安全的能力。由于直接派兵维护通道安全短时期内难以实现，加强与海上通道要地国家的关系显得格外重要。　　中国既应加强与海上运输通道沿途重要国家的关系，也应加强与陆上油气管道过境国家的关系，争取这些国家在维护通道和管道安全方面给予更多的支持。此外，还要加强陆上管道的多边合作，建立涵盖所有过境国的多边协调机制，形成利益共享、责任共担的利益共同体，提高抵御恐怖活动、有组织犯罪和自然灾害等风险的能力。　　活跃在国际能源关系中的各种国际能源组织，在制定国际能源规则上发挥着重要的作用，是影响国际能源秩序的重大因素。中国既是能源消费大国，又是能源生产大国，在国际能源关系中具有举足轻重的地位，应成为多个国际能源组织的重要成员。中国应积极参与国际能源组织特别是联合国下属能源组织的活动。继续游离在这些国际能源组织之外，是否符合国家利益，值得深入思考。　　以国际能源署(IEA)为例。IEA已向中国发出加入邀请，但中国一直以IEA是发达国家的组织为由至今未考虑加入。其实，IEA作为能源消费国组织和中国具有许多重要共同利益，例如维持合理的国际石油价格，加强石油储备，防止石油供应中断等。似可考虑在满足我一定条件的情况下以发展中国家的身份加入。在石油储备方面我国一时难以达到IEA的标准，但这也正是中国需要继续加强的方面，可考虑和IEA在此方面开展合作。中国参与IEA会碰到不少问题，但一味回避不是解决问题的办法。双方既然有共同利益，就不应回避合作。同IEA的合作，不应影响到我与发展中国家的关系。　　要发挥能源外交在国际能源合作的重要作用，还应积极开展公共能源外交。企业、非政府组织和研究机构是公共能源外交的主要行为体。它们所开展的国际能源活动，对于营造良好的合作氛围、深化国际能源合作调研，可以起到独特的作用。因此公共能源外交应是中国能源外交需要特别加强的部分。