后重组时代电信业必须引入有效竞争

我国电信业第三次大规模重组迄今已有一年多时间，电信市场失衡状况得到一定程度的纠正，但依然存在着深层次的结构性缺陷。如何立足于全业务运营的新起点，进一步采取有力措施，推动我国电信市场的有效竞争，已成为各方必须直面的课题。　　电信改革的关键是有效竞争　　“有效竞争”一词最早由克拉克(J.M.Clark)在其《有效竞争的概念》一文中提出，意指将规模经济和竞争活力有效协调，形成有利于长期均衡的竞争格局。很长一段时间以来，电信监管部门常常使用“有效竞争”一词，但多是从引入竞争性市场结构的单一角度而论的。事实上，迄今为止，电信改革历程之着眼点正在于此，即过分热衷于市场结构调整，而对其他方面着力甚少。　　电信业的有效竞争，既非垄断时期所推崇的“有序竞争”，又有别于所谓的“充分竞争”(结果证明是过度竞争)，而是基于效率展开的竞争。与完全竞争或完全垄断的市场结构相比，有效竞争市场的优势在于：既保持了行业的相对集中度，满足了电信行业的规模经济要求，又保留了企业改善经营、提高效率和技术创新的压力和动力机制。　　一般来说，电信业的有效竞争需具备三个特征：(1)有效竞争是一种竞争收益明显大于竞争成本的竞争。竞争既可能使资源优化配置，也可能产生亏损甚至破产倒闭，因此竞争可能产生收益，也可能产生成本，而有效竞争就要求竞争收益大于竞争成本。(2)有效竞争是一种适度竞争，这就区别于过度竞争和竞争不足。我国电信业的无线寻呼领域曾处于过度竞争状态，而移动通信领域则一度竞争显著不足。(3)有效竞争符合规模经济、做大做强的要求。这是由电信业作为网络型基础产业的性质决定的。　　影响有效竞争的三大因素　　电信业的有效竞争是企业和消费者利益均衡、整个社会福利最大化的市场状态，应当从产权制度、市场结构和政府管制三个方面系统化地推进，方能取得积极进展。　　一是产权制度。竞争是市场的基础，产权是竞争的基础，产权改革则应是电信改革的基础之基础。我国电信业虽然实行了政企分开、政资分开，电信运营企业也基本进行了公司化改造，但市场经济所需的产权明晰的目标并未真正实现。三大运营商虽然都实行公司制，但尚未形成规范的法人治理结构。解决企业的激励约束问题还缺乏有效的制度安排，信息不对称、代理人的道德风险问题依然存在。下一阶段，中国的电信改革首先必须从产权改革开始，改变股权结构不平衡的状况，形成完善的产权结构。　　二是市场结构。市场结构是决定产业竞争性质的重要方面。目前我国电信市场结构不但尚未走出初级阶段，而且具有极大的不平衡性，竞争结构极不合理。第三次重组给各业务领域提供了走向全面竞争的可能性，但这仅仅是一个开端，还需要采取大量细致的跟进措施。　　三是政府管制。法国电信专家拉丰把“走向规制消亡”作为其《电信竞争》一书的结尾标题。但事实是，引入竞争后管制并未减少，反而变得更加复杂。实践证明，电信业作为基础产业的性质，决定了政府对其进行管制的必要性。经过近年来的电信改革，我国电信业政企不分的状况得到了改善，但基于竞争的管制制度尚未真正确立。随着电信业的快速发展，整个管制体系明显滞后于市场发展进程，必须大力推进。　　电信业的产权结构、市场结构和政府管制，是相互联系、相互作用、密不可分的有机整体，下一步电信改革方案的设计应兼顾三者，不可偏废。只有实现完善的产权结构、合理的市场结构以及规范的政府管制体制这三方面的良性互动，共同发展，方能实现中国电信业的有效竞争。　　推进有效竞争的构想　　要实现中国电信市场的有效竞争，必须坚决摒弃以往那种片面化的电信改革模式，代之以一个包括产权制度改革、市场结构优化和电信管制重构三个方面共同推进的系统框架。　　(一)推进产权制度改革　　1.逐步引入非国有资本。包括两个路径：一是以经营权方式引入。政府采取特许经营的方式将某种电信设施资产以一定的价格在一定期限内出让给民间企业进行自主经营和管理。这种方式的好处在于不必非要出让国有股权，就能有效利用民间资本的优势。二是以所有权方式引入。在增量资产方面，采用扩股融资方式，通过发行股票，向国内外资本市场融资；在存量资产方面，采用出售和股份制改造方式。　　2.保持国家相对控股。一直以来，我国在对国有企业进行股份制改造时，通常是向社会募集股份，而非出售国有股，这不利于盘活国有资产，难以实现股东多元化。政府对国有资产的控制应体现在“质”上，不断减持国有资本的比重，用较少股份控制更大数量的资产。鉴于我国现阶段尚未形成完善的市场经济体制以及电信业关乎国家安全和经济安全等考虑，推进电信业产权多元化应保持国家控股，保证国有经济能有效地控制国民经济命脉产业。　　总的来看，在电信业的基础网络环节，应坚持国有经济的主体地位；在弱自然垄断环节，应降低国有经济的比重，积极引入民间资本，形成多种所有制结构；对于完全属于竞争性领域的国有资产，可以通过出售而实行民营化改革。　　(二)优化电信市场结构　　1.坚持适度准入。在第三次电信重组后，我国电信市场形成了三家全国性大型电信运营商为主体、几万家增值业务提供商参与竞争的市场格局，前者很大，后者极小，还应发展虚拟运营商、转售运营商等中间层。在扩大市场准入的过程中，要充分考虑电信行业的规模经济特性，尽量避免经过一段时间的竞争导致较多企业退出市场的现象，从而确保退出的社会成本最小化。　　2.慎用非对称管制。针对我国电信市场集中度过高的问题，有必要采取一些不对称的管制政策(比如一段时间的非对称的号码携带、价格的不对称管制等)，弱化非主导运营商和后进入运营商的竞争劣势。同时必须认识到，不对称规制虽然是垄断性产业向竞争性产业变革的重要手段，但完全是一种行政手段，过度使用会对运营商产生不良激励，因此必须适时适量使用。　　(三)重构电信管制体系　　1.健全电信管制的法律体系。鉴于中国电信管制的现状与发展需要以及国外经验，必须加紧推动出台《电信法》，并以此为依据，制定完善一系列电信管制法规、规章，形成一个较为完整、系统的电信管制法律体系。　　2.建立面向融合的管制体制。要改革监管模式，实行政监分离，推动设立独立、权威的电信管制机构，并赋予地方管制机构更多管理地方市场的权力。在此基础上，顺势改革现行分业监管体制，推动建立统一管理三网的独立管制机构。　　3.完善公众参与的工作机制。为了提高管制效率和质量，需要提升管制的透明度和参与度，建立公众广泛参与的机制，完善公众听证会、咨询委员会等方式，促使管制机构按照公共利益目标，高效率地履行其管制职责，保障公众参与的真正落实。　　作者：颜新颖 来源：人民邮电报