养老保险转移之痛

文／邓新华　　养老保险的转移之痛，并非痛在不能转移，而是痛在本应属于农民工的这部分养老金被无偿占有，反而对社保部门形成更强的诱惑。　　在中国，临近春节时，常常会出现农民工退出社保的高潮。譬如，2008年初，湖南的农民工柳元发参保四个月，在春节前退保，拿到退保金622.33元。而在广东东莞，前来退保的农民工排起了120米的长队。　　很多专家指责造成这种现象的制度缺陷，认为这是社会保障不够全面的结果。他们认为，导致农民工退保的原因，是他们的养老金账户不能在各地自由转移。然而，养老账户不能自由转移固然是缺陷，但农民工退保潮实质上反映的是社保制度更大的缺陷：社保实际上是一种税。　　变相的税收　　所谓农民工退保，并不意味着他们真正能够退回自己的全部养老金，而是只能退回个人缴纳的那部分，企业替他们缴纳的那部分养老金是无法退回的。也就是说，企业替他们缴纳的那部分养老金，被各地社保基金无偿占有了，这实际上就是一种税。养老保险的转移之痛，不是痛在不能转移，而是痛在本应属于农民工的这部分养老金被无偿占有，反而对社保部门形成更强的诱惑。　　在社保基金成立之初，设计上就分为个人缴纳部分和企业缴纳部分，而企业缴纳部分被天然视为“统筹”的部分。所谓统筹，就是这笔钱不能由缴纳者自由退保，而是归社保机构支配。这种做法，表面上是让企业承担社会责任，其实仍然是用的员工的钱。经济学规律揭示，企业缴纳的养老金部分，最后必然要计入雇佣成本，从而导致平均工资的相应降低。　　各地社保部门之所以对农民工参保很热情，正是盯上了这一块“税”。以东莞寮步镇社保分局为例，2007年1?10月，寮步镇养老退保2.37万人次，退保金额达3180万元，按照企业上缴比例推算，寮步镇社保分局2007年沉淀在本地账户的社保资金有3200万元以上。　　这对于中国“现收现付”的养老金制度来说，具有特别的意义。“现收现付”的养老金制度，面临着来自三个方面的侵蚀：一、政府挪用；二、投资低效，尤其是通货膨胀时期；三、快速老龄化趋势。　　全国很多地方的养老金账户，都存在着或多或少的问题。而无偿占有企业替员工缴纳的养老金部分，可以帮助社保机构掩盖问题。　　这就是养老保险跨地区转移长期难以实现的原因。跨地区转移，在金融发达的今天，技术上根本不是问题。真正的问题是，一旦实现跨地区转移，各地社保机构就会失去无偿占有的这块肥肉。对有些地方来说，马上就会出现支付难题，暴露社保账户的亏空问题。所以，社保基金转移，不是技术问题，而是利益问题。　　养老金转移之痛并非普通农民工所独有，白领们也同样面临这个问题。农民工之所以退保，一是因为农民工流动性更大，二是因为农民工难耐各种文牍，三是因为农民工做事情比白领更简单。　　一般来说，白领容易对社保期望更高，即便工作流动，也希望能通过政府的改革，保障自己的利益。而农民工没有那么多想法，他们基于利益直觉，舍弃企业替他们缴纳的那部分，拿回自己缴纳的部分。　　转移难背后的利益博弈　　由于舆论对养老保险不能跨地区转移存在诸多批评，政府也在慢慢推行改革。2010年1月1日，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》出台。文件中的一个新规定是，职工在转移养老保险时，除了转移个人账户储存额外，还要转移12%的单位缴费，应该说，这个规定是一个进步。　　然而，大部分地区的单位费率为工资基数的20%，为何转移养老保险时，只能转移12%呢？人保部的官员在回答记者提问时说：“如果单位缴费全部转移，转出地基本养老金发放的负担过重，也难以承受。”也就是说，这一新规定表明，人保部对于各地养老金账户的糟糕现状有所了解，而且无奈之下，也认可了各地社保机构无偿占有部分企业为职工缴纳的养老金。　　新的文件虽然没有完全解决养老保险转移的问题，但迈出了重要的一步。中央党校教授周天勇认为，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》只是治标，采取关系接续会导致管理成本的提高，治本之策仍然是尽快实现全国统筹。　　2010年10月28日，政府发布《社会保险法》，该法将于2011年7月1日起实施。对养老保险转移问题，《社会保险法》确立了广覆盖、可转移、可衔接的社会保险制度，规定了市民的养老、医疗保险将可实现异地转移。《社会保险法》明确规定，个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。然而在目前的格局下，各地社保机构仍然有其潜在的问题和压力，是否能实现完全的养老保险转移，还得看各地的博弈。　　各地社保机构仍然可以通过实施细则，给养老保险跨地区转移设置一些障碍。比如，它们可以对企业缴纳部分设置转移比例的限制，或者给养老保险转移制造很多难以达到的条件，使得人们知难而退。　　这种手法在住房公积金上屡见不鲜。比如在北京市，提取住房公积金就有非常多的限制条件，这使得住房公积金名为个人所有，实际上大部分却被公积金管理部门占有。　　谁在“公共食堂蹭饭”　　无论是专家的
意见，还是政府的改革，其立意都是把大量的农民工留在社保体系里。从专家的角度看，他们真诚地相信，社保是对农民工有益的，它的缺陷只是技术问题，可以通过改革来完善。　　但农民工用自己的切身体会感觉到，社保似乎没那么好。在凤凰卫视《一虎一席谈》的一次关于“土地换社保”的讨论中，现场的几位农民很明显地表示了对社保基金的不信任。他们认为，那东西就像“过去的公共食堂”一样，是大锅饭，靠不住。　　在中国“现收现付”的社保体系中，人数庞大的农民工和他们所工作的企业，是社保基金最重要的支撑力量之一。中国正在快速进入老龄化社会，领取养老保险的人数惊人，而缴纳养老金的人数却在减少。如果不能把农民工留在社保体系内，社保体系马上就会支撑不住。而把农民工留在社保体系内，起码可以延缓问题的爆发。　　因此，养老金跨地区转移虽然对农民工的利益是一种改善，却仍然没有改变养老金的强制性。也就是说，企业为员工缴纳的那部分养老金，只能转移，不能退出。　　世界各国的社保体系，都是以强制为特征。这是因为，一旦去掉养老保险的强制性，政府的养老金就会竞争不过商业保险公司。因此，对政府主办的养老保险，人们基本没有选择。但是，如果推进政府主办的养老保险给个人更多自由选择，那么，对政府行为是一种约束，对参保人的利益则是一种保护。　　在世界各国的养老模式中，智利模式的自由度最高。比起此前各国传统的养老金管理模式，智利模式有以下的改进：一、建立强制的个人储蓄账户，但是个人可以自由选择民营的养老基金管理公司，并且可以在不同的养老基金管理公司之间转移；二、职工在税前按照工资的10%缴费，不断补充个人账户，企业没有为职工缴费的义务；三、个人可以把养老金用于住房贷款的担保或提现，条件是必须保证账户余额不低于本人退休前十年平均工资的70%；四、个人可计划提款，也可购买终身年金，如果是计划提款，个人死亡后，个人账户的余额可以继承；五、政府对个人账户积累不足的退休职工实行最低担保制度。　　智利模式的优点很明显。首先，它把养老金的投资和管理主要交给民营的养老基金管理公司托管，并且允许竞争，这就减轻了官僚体系的低效、浪费对养老基金的损害，也降低了官员挪用的风险。1981年到2001年1月，扣除通胀率因素，智利养老金的年平均实际收益率为10.9%。　　其次，智利模式免除了企业的缴纳义务，把这个义务完全交给个人，同时给予了个人更多的管理权限，大大增加了个人的自主性，使得个人有更高的热情来高效管理自己的账户。比如，智利的个人养老金账户甚至可以继承，这就使得养老基金管理公司不得借“统筹”之名把个人账户的余额据为己有，同时，也减轻了人们对老龄化压垮社保基金的担心。　　相比之下，中国的养老制度也应尽可能地给个人更多的管理养老账户的自由。在养老设计中，一定要改掉无偿占有企业缴纳部分，以弥补亏空、掩盖问题的机制。实际上，只要解决了这个问题，养老保险的跨地区转移根本就不是问题。农民工要的并不是跨地区转移，而是可以自由退保、自由参保。　　如果社保体系肯放弃对企业缴纳的养老金部分的绑架，将会迫使各地社保体系问题暴露出来，可以促使人们及早进行改革。这样，养老保险跨地区转移问题，看起来是个技术改革的问题，其实却是关系到整个社保体系深层弊病的大问题。