加强应急通信建设提高防灾减灾能力

◎四川省通信管理局局长 王钢　　汶川大地震发生后的第一时间，通信保障应急预案立即启动。在后续的通信抢通恢复中，各级预案有序衔接，应急通信保障工作在预案体系指导下有效展开。　　卫星电话成为此次应急通信中最为有效的手段，
它们通常由技术人员携带，随救援先遣队伍通过空投、空运或徒步的方式送至灾区提供通信服务，在领导决策、指挥调度、人员施救和抢通抢修等方面发挥了极为重要的作用。　　抢险队伍克服重重困难，发扬勇于牺牲和连续作战精神，通过多种手段全力保障灾区通信，抢通重灾8市州县中断通信的108个乡镇对外的通信，有力保障了救灾指挥工作。抗震救灾期间，应急通信还为防范次生灾害、新闻媒体报道、服务灾区群众、维护社会稳定等作出了重要贡献。　　应急通信体系暴露的不足　　一、应急通信投入严重不足由于缺乏资金保障，政府和企业投入都严重不足，应急装备基本处于维持状态，应急通信新技术新产品研发应用滞后，总体装备水平滞后于公众通信网；应急通信能力未随着网络和用户规模的扩大而提升，人员力量和装备数量不足，只能应对小范围、低强度的应急事件。　　由于资金不到位，国家“十一五”规划的应急通信建设项目还未落实，省通信管理局应急管理手段落后，缺少高效、适用的应急通信指挥调度平台，管理人员不足。应急物资储备以企业为主，政府缺少可以直接调动的应急装备和物资，如现场通信保障指挥车、卫星电话等。　　二、公众通信网抗灾水平不高受经济性影响，公众通信网处理能力按照一般冗余度设置，无法抵御极高话务量的冲击，导致通信网络拥塞。据统计，汶川地震发生后，移动电话话务量迅速上升，全国各地的用户拨打四川的次数为平时的17倍，其中，北京用户拨打四川的次数为平时的80倍。由于震后话务量剧增，成都市区在通信设施未出现重大损毁的情况下，移动电话网络严重拥塞。　　无法优先保障重要用户通信。一直以来，公众通信网对所有用户没有区分等级，重要用户不具有优先权。在突发情况下，网络迅速拥塞，尤其是移动网络接通率大幅下降，重要用户的通信得不到保障，影响指挥调度和应急处置效率。如地震发生后，省政府向相关部门下达指令时，由于通信不畅，曾采用信函方式人工送达。　　传输缺乏多手段、多路由保护。在地震极重灾区，传输网络都由光缆组成，技术手段单一；受地理条件限制，各企业均沿河、沿路铺设光缆，路由单一且集中，部分节点还未成环。总之，在大灾面前，传输网络非常脆弱。　　三、应急预案有“盲区”通信企业震前制定的应急预案以自身为中心，以其他基础设施不出问题为前提，缺乏应对极端情况的措施和手段。特大地震发生后，成都市区的交通一度瘫痪、通信严重拥塞，如何在此极端情况下启动和开展工作，在预案中没有涉及，更没有应对方案和措施，全靠干部职工的责任心和自觉性。地震造成灾区交通、电力长时间中断，应急通信车难以到达，运输应急油机、油料、抢修材料受阻，抢险人员送上去撤不回来等，面临重重困难，预案都没有针对性措施。　　四、企业间协作联动有待加强在抗震救灾初期，通信企业间由于缺乏协作联动机制，各自为战，在同一区域重复抢险，影响通信抢通恢复总体进度，行业整体合力未充分发挥。如在都江堰-汶川段，多家通信企业同时进行各自光缆的抢修，由于余震频发，已抢通光缆还要留守看护，分散了抢险力量，后经指挥部协调，通过明确责任区域，加强光缆共享，避免了类似问题的发生。　　推进应急通信新发展的建议　　一、加强领导，健全管理机构鉴于应急通信的重要性和特殊性，应成立由省政府主管领导挂帅、省通信管理局及政府其他相关部门组成的应急通信领导机构，在省政府应急指挥中心的统一指挥下，负责全省应急通信管理和指挥调度。针对省通信管理局在市州县没有机构的现状，可采取指定一家当地基础通信企业牵头、其他企业参加的联席机制，在地方党委政府领导下，负责当地应急通信工作。　　二、提高服务意识，融入地方发展健全应急服务体系，重点保障应急指挥机构、党政军及重要部门的通信畅通。基础电信企业要整合资源，明确部门和人员，建立“一对一”服务机制，落实工作职责，完善服务流程和标准，做好应急设备、应急车辆等物资准备，及时提供优质的应急通信服务。　　建立横向协调联动机制。衔接气象、地震、交通、电力、水利、卫生、公安、军队等部门和行业，明确职责和流程，加强信息沟通交流，建立协调联动机制，发挥通信行业在公共应急中的作用，营造良好发展环境，争取各级政府部门的关心支持。　　加强规划衔接，纳入地方发展格局。省通信管理局和基础企业要编制应急通信发展规划，积极参与地方应急体系规划和平台建设，把行业利益和地方发展有机结合，丰富完善工作内容，巩固提升行业地位，促进应急通信发展。四川省在编制《四川省“十一五”突发公共事件应急体系建设规划》中，将通信应急作为重点纳入其中，确定以四川电信眉山机动通信局为基础，建设省应急通信保障基地，并于2008年8月授牌，目前项目建设正顺利进行。　　三、加大投入，提高应急能力坚持“政府主导，企业实施”的建设原则，各基础企业作为应急能力建设主体，要加大投入，每年在投资成本预算中安排应急专项资金，用于建设应急网络、购置应急设备、处置应急事件的支出，资金投入应随着网络规模的扩大逐年增加。通过加大投入，使应急网络的管理水平和装备水平与公众通信网同步，满足应对自然灾害和突发公共事件需要。　　政府应加强规划指导，尽快实施“十一五”通信应急规划确定的建设项目，加快建设国家级和省级通信应急指挥调度平台，形成具备指挥、调度、管理、监测、采集等多种功能的指挥调度能力，在西南地区设置战备应急通信物资储备中心，结合四川省地域特点和自然灾害分布等实际需求，加大对小型油机、卫星电话等便携应急通信装备的储备，积极应对极端情况下的通信保障要求。　　目前省通信管理局正积极参与省政府应急指挥中心的建设，同时加强自身手段的建设，包括省应急通信指挥调度系统、应急资源数据库等，相关项目已进入可行性研究阶段。　　四、落实平战结合，提高公众通信网防灾减灾能力　　在加强应急通信专业力量建设的同时，要大力提高公共通信网的防灾减灾能力，这是落实“平战结合”建设思路的具体体现。　　对自然灾害多发地区，提高公众通信网灾后重建标准，适当提高工程建设防震等级，增强抵御自然灾害的能力。在灾后重建中，四川移动实施“抗震超级基站”工程，将在全省建设181个抗震8级以上的坚固基站，加设VSAT设备，通过基站和小型卫星设备的结合，保证大灾后重要通信畅通。　　建议地方政府将通信基础设施纳入城镇规划，对通信局房、通信管道、无线基站、电力引入等，按照安全性、合理性原则，与市政设施同步规划、同步建设。今年初，四川省人民政府出台了《关于加快推进灾后通信基础设施恢复重建工作的通知》，要求各级政府在制定本行政区城乡规划时，要把通信局房、管道、基站等纳入城乡规划体系统筹协调，并将电信、移动、联通三家企业列入当地相关领导机构成员。此举将积极推动城镇通信基础设施的防灾抗灾规划和建设。　　要提高公众通信网冗余度，科学制定话务控制预案，增强公网对高话务冲击的防御，防止网络瘫痪；通过适用、有效和先进的技术，开辟专用通道，优先保障重要通信畅通；重要传输干线要采取多路由、多手段、环保护等手段，保障干线传输安全可靠；依托网间互联资源，提高全行业整体应急能力。以无线移动网为基础，建设集群调度系统，满足各行业现场指挥调度需要。　　五、强化天地一体，加强自主卫星通信系统的研发应用　　国家要加快建设全国应急宽带VSAT网，实现应急状态下与公共固定、移动通信网络，以及国家通信网应急指挥调度平台和国家相关部门专用卫星通信网络的连接；要加快建设全国应急短波通信系统，保证特殊情况下的通信畅通，为全面提高应急管理能力，有效预防、积极应对和妥善处置各类突发公共事件提供先进的技术手段。国家要加强自主卫星通信系统的研发，加快建设，提高系统的安全性、可靠性和保密性。研发重量轻、体积小、耗电省的卫星通信终端。　　六、加强队伍建设，建立多层次的应急力量体系　　各基础企业要加强应急队伍建设，建立健全省级专职应急通信队伍，统一纳入省政府应急救援体系。省通信管理局在紧急情况下，有权直接调动本区域内应急通信队伍执行保障任务，平时要加强保障队伍和装备的动态管理；在市州、县、乡，各基础企业要明确专兼职的应急机构和人员，参与当地应急工作。除此以外，在企业技术部门还应定期进行应急工作培训，使技术人员具备必要的应急技能，弥补专兼职队伍的数量不足，以应对大范围、长时间、高强度的应急工作需要。“5·12”地震前，四川省只有电信公司机动通信局这支专业队伍，四川移动于今年1月成立了应急中心，使四川省应急通信专业队伍得到了强化，该中心现配备应急通信车8辆、员工16名，到2010年计划为每个市州至少配置一辆应急通信车。　　七、推进电信立法，促进应急通信持续健康发展　　加快推进《电信法》出台，按照新形势下应急通信的需要，充实完善应急通信内容，在指挥调度、资金投入、考核奖惩等方面，明确政府、企业、社会等各方责任、义务和要求，推动应急工作依法正常开展，促进应急通信持续健康发展；出台应急通信保障管理办法和细则，细化工作措施和要求，明确管理和指挥流程，保证应急通信责任落实、工作有序。　　(人民邮电报)