绞刑小产权房调查

角力民生与法律　　■ 本刊记者 郭涛涛　　与中央政府只用了2个月时间便在打击城市房地产投机者的调控中收到奇效不同，在过去3年，由住房和城乡建设部、国土资源部，以及各级地方政府对分布在郊区的小产权房整治工作，却陷入了一种“绞刑”式的强制拆除泥淖之中。　　2010年5月31日，北京市怀柔区杨宋镇梭草村，被称为“水岸江南”的32座仿古小产权住宅在3天内被夷为平地，这与3年前在北京市房山区青龙湖镇青龙头村的经历别无二致，2007年3月27日，青龙头村违规修建的85栋小产权别墅也以同样的方式被强制拆除。　　由于《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》)中明确规定，农村集体土地不能私自流转，这种因修建在农村集体土地上并对外出售而得名的“小产权房”，在法律角度上并没有存在的依据，然而，对这些小产权房执行“绞刑”，也并未起到遏制它发展的势头。　　相反，据《环球财经》杂志记者3年来对京郊小产权房的调查，时至今日，小产权房问题已成为介于民生和法律的角力。对违规小产权房的妥善解决，各方更需在强拆之外找到更为智慧地解决办法，而它自身也事关中国新一轮土地制度改革的成败。　　被送上“绞架”的小产权房　　一个位于北京之南41公里的房山区，一个位于北京之北60公里的怀柔区，与3年前房山区青龙头村别墅被强制拆除相比，位于怀柔梭草村的“水岸江南”仿古小区，除了拆除时间和地域上的差别，其两者被执行“绞刑”，有着戏剧般的共同点。　　作为今年5月4日被国土资源部公布为督办的典型国土资源违法案件，修建在梭草村之南的“水岸江南”，一共拥有两期81栋仿古小院。国土资源部在当天的新闻发布会上表示，予以拆除的为2007年12月30日之后新建和续建的二期32栋宅院，另外49栋宅院则等处理政策出台之后一并处理。　　2010年6月14日下午，从怀柔区杨宋镇中心小学出发，向南走进梭草村，东行穿过相邻的四季屯村，沿着干涸的潮白河边的右堤路继续南行，10分钟后，便看得见马路右边一个大沙坑边的白色院落，这就是5月31日被强拆的“水岸江南”所在地，记者注意到，挖掘机轮胎痕迹和地上残缺的砖瓦随处可见。　　一位母亲带着儿子推着三轮车，到“水岸江南”一期工程西边的水管处拉水，他们是已经住进一期工程的业主，因为已经入住，所以其宅院尚未被拆除，由业主雇佣的一位村民则在水管处摘红透了的小樱桃。这位村民介绍说，院子里尚未通水，已经入住的业主只有在外拉水生活，不过电是通的。　　敲开另一位业主的大门，母女二人匆匆表示“等政策下来”，便不安地关上了大门。走进一个已人去宅空的院子里，昔日宣传可以种菜的院子长满了荒草，院子中的亭子已有油漆斑驳迹象；另一所院落门口，则贴着与拆迁无关的法院封条，房内也只有存留的铝合金窗栏在诉说着它曾被查抄的一幕。　　在房山区青龙头村，2010年6月16日中午，站在村庄边的马路上，仍然可以看得见3年前被强拆别墅的痕迹。在村子南边，当初被拆的85栋别墅空地上已经荒草丛生，两头花白的奶牛在悠闲地吃草。它们的旁边，是还未拆掉的49栋毛坯别墅。　　这两处住宅，均曾以“新农村建设”的项目而存在，开发商与各自的村民委员会签署了合作协议，村民也皆在村民大会上多数同意了项目修建。　　虽然两者被拆相差3年，并且同属于小产权性质，但各级政府部门却不约而同绕开了小产权概念而进行强拆，强拆理由亦极其相似。据北京市国土资源局上报北京市政府资料，青龙头村别墅所占地为房山区风景旅游设施用地，因此为非法占地。　　对于“水岸江南”，国土资源部工作人员此前接受媒体采访时则表示，它被列入黑名单，在于不符合国土资源部的规范标准。另据了解，“水岸江南”承包合同原本为修建“生态种植园”，也是因此，才被判定为“违法居住类建设项目”。　　矛盾的小产权房现实　　以青龙头村小产权别墅被强拆为起点，矛盾的是，对小产权房处以“绞刑”，并没有有效阻止小产权房的发展步伐。　　“水岸江南”被强拆之后，据中央电视台报道称，当地政府亦在回避小产权房概念，分析认为，这是为了避免更多的小产权房被拆，事实上，全国政协委员蔡继明今年两会期间便透露，仅北京的小产权房便占本地市场18%左右。　　另据蔡继明数年对全国小产权房调查，截至目前，全国小产权房所占土地面积已达66亿平方米，在西安，小产权房占当地房市规模则在25%～30%，深圳的小产权房，则可能占据当地房市一半江山。　　2010年4月中旬，位于房山良乡的一家本地房地产中介对《环球财经》记者说，目前在良乡周围各个村子，都有小产权房住宅。事实并不止于此，据本刊调查了解，无论在房山，或者怀柔、通州、顺义，乃至密云和北京最北边的延庆，皆有小产权住宅的身影。　　由于小产权房修建在村集体土地上，开发商并没有土地出让金以及各种税费成本，因此与商品房相比，小产权房修建成本和价格都具有明显优势，2007年以来，也是中国大城市商品房价大幅飙升的3年。这使得小产权房拥有了大量的需求。　　以“水岸江南”为例，每套面积300～500平方米不等的小产权宅院，以50年的租期租售给来自城市的业主，租金价格只有40～60万元。而以2010年3月北京市商品房每平方米均价1.7万元计算，购买同样面积的住宅，则需510万～850万，两者差价高达10倍。　　据调查，对于当地村民而言，也有将集体土地变现的需求。由于修建小产权地段，往往处于城市偏远郊区，这也意味着农民们无法从城市化过程中获得收入，加之人多地少，农民亦很难从传统种植业中获利。　　作为房山区经济条件靠后的村子，在青龙头村，每个村民只有0.5亩耕地，修建小产权房之前，村民主要收入来源主要为在外打工，人均年净收入不到1000元，这也是村民大会多数通过修建小产权别墅的原因之一。2007年青龙头村多位村民亦向《环球财经》记者表示，别墅建好之后，可以从租金等方面获得收入。　　事实上，作为地处偏远的村级组织，以及乡镇政府，看到城市周边地价上升，存在着将土地变现的冲动。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾指出，土地财政也成为小产权房需求旺盛的重要原因。陈锡文说，小产权房治理面对的是基层政府，面又很广，要让司法大有作为，有些不现实。　　基于此，小产权房的蔓延，无形中便成为基层政府、人民和《土地管理法》等国家大法的博弈，由于目前并无针对小产权房的法规出台，也造成了处理违规小产权房混乱而又矛盾的局面。　　农民、土地困局和房价高企　　小产权的供需链条，第一次将市民和农民利益统一在一起。由于城市房价高企，市民不得不寻找更为便宜、偏远地段的小产权房；又由于无法分享城市化进程中带来的好处，农民铤而走险修建小产权房。但是，它却相悖于包括《土地管理法》在内的整个中国土地制度。　　在《土地管理法》、《城乡规划法》等法律之下，中国目前实行城乡土地二元制。农村集体土地只有经过国家征地，才可以进一步按照程序上市流转和房地产开发，政府也是征地的惟一合法主体，国家也对农村集体土地进行了严格界定。　　然而，正是在这种城乡分割的二元土地制度下，才造成了农民无法获益和房价高企局面。　　据国务院发展研究中心(简称国研中心)“中国土地政策改革课题组”2003年～2005年对覆盖中国南北九省(市)的实地调研报告，城乡分割的二元土地制度下，当农村土地转化为城市建设用地时，政府垄断土地一级市场低价征用土地，在成为高速城市化和工业化驱动器同时，也损害了农民权益，并有碍社会稳定。　　据国研中心调研报告，1999年新《土地管理法》颁布之后，为了加强耕地保护而实行用途管制，将土地审批权收归国务院和省两级政府，原来由用地者直接和农村直接接触的“协议征地”，原则上变成了由国土部门代表政府直接征地，用地单位不再与农民见面的“公告征地”。　　也是自此，征地变成了政府根据用地需求，以《土地管理法》为依据，从农民那里合法、强制地获得土地，由于农民无法参与，很多地方政府给予被征土地补偿时，只是把青苗和地上附着物补偿给农民，而把土地补偿费和安置费补助费给村组集体，农民只获得很少的补偿。　　农民丧失征地谈判权的同时，按照合法的房地产开发程序，政府首先会按照基准地价征用土地，进而将农地转化为开发用地储备，政府再通过挂牌拍卖方式，将开发用地以高于数倍基准地价的价格卖给房地产商。　　据《环球财经》记者2007年在青龙头村获得的小产权房成本概算，以青龙头村小产权开发商给农民开出的补偿为基准地价，对比当时当地开发用地价格，按照合理的征地和开发程序，当地政府卖地的收益回报率高达300%。　　这也意味着，原本为了加强耕地保护而修订的土地政策，在农民丧失谈判权、无法保障自身利益的同时，在高达数倍的卖地收入驱使下，地方政府往往能够更加轻易地将靠近城市的良田转变为建设用地，保护耕地成为空谈。又由于开发土地日益稀缺，政府拍卖地价也越来越高，在动辄数十亿“地王”出现的同时，城市房价也风生水起。　　事实上，《环球财经》记者所调查的两处小产权房用地，由于地理位置偏狭，也很难获得政府征用。建设青龙头村别墅用地，原本为无人耕作的山地，开发商在修建别墅之前，还动用大量土石方对土地进行了填埋和平整；“水岸江南”之前则为潮白河畔挖沙的荒滩。　　强拆背后的民生背影　　据调查，无论对于3年前青龙头村别墅，还是今年5月底“水岸江南”的强制拆迁，仅就民生而言，各方更需重新审视小产权房的解决办法。　　对于青龙头村村民，3年前的强制拆迁，至今仍是他们心中的伤。　　据2008年5月青龙头村别墅开发商交给《环球财经》记者多达16页的详细规划图，这份图囊括了整个青龙头村344亩土地在内的改造规划，它也被青龙头村村民视为政府、村民和开发商三方共赢的计划。　　按照规划，重新改造后的青龙头村，不仅村民将住进统一的新别墅，同时，开发商也将为村民建设村庄道路系统、商店和超市、村民文化活动站、公共浴室等基础设施，改造后的青龙头村，也将与旁边的青龙湖水库公园相配合，成为旅游休闲区。开发商的回报，则为获得青龙头村的土地开发权，建设6万平方米的商品别墅。　　2007年拆迁时，宣传队人员曾对村民说，拆迁完成后将有经济调查组和善后完善组做剩下的工作，更有北京市监察局人士称，剩余的别墅可能通过公益拍卖进行处理。　　然而，2010年6月16日，青龙头村村口，一位村民告诉回访的《环球财经》记者，自从2007年别墅被拆迁之后，对于剩余房子的处理至今杳无音讯，三年以来，由于旧村改造计划中断，村民们并未搬进为他们修建的别墅中。和3年前不同的是，村庄原来下雨便泥泞不堪的道路变成了水泥路，村中老人也有了基本养老保险。　　没有耕地又失去别墅收益的青龙头村村民们仍像当初轮守剩下的别墅，他们也一直每年领着1袋米、3袋面一共200斤的口粮。村民们试图向上反映实际情况，并希望和高层直接
对话，但一直无果。　　已经居住在梭草村“水岸江南”的业主和梭草村村民，则在采访中表现出失望和不安。国土部5月4日新闻发布会表示，予以拆除的房屋包括2007年12月30日之后修建、续建房屋和尚未销售的房屋。据中央电视台报道，实际拆迁房屋甚至包括一位业主4月20日所购买的房屋，可5月31日便被夷为平地。　　另据今年年初国务院对小产权问题的部署，国务院要求所有在建及在售小产权房必须全面停建和停售；同时将以地方为主体组织摸底，对小产权房现状进行普查；责成领导小组研究小产权房问题，拿出相关处理
意见和办法。中间并未提及任何有关强制拆迁字眼。　　“回想改革开放几十年，不就是不断突破旧有的条条框框的过程吗？城乡一体化、集体土地进入流转都已经开始试点，国土部是应该审视现有的土地法规的适用性，还是该无视现实，削足适履，把已经建好的房子一推了之？真的就没有比拆除更好、更合理的解决方式吗？”一位“水岸江南”业主在网上一个名为“九问国土部”的帖子中称。　　小产权房问题何解？　　是维护既定法律，选择土地困局向前发展？还是修改法律，选择民生？进而成为小产权房亟待解决的难题。　　全国政协委员蔡继明认为，小产房问题涉及利益面很广，它不仅广泛存在，而且是关乎国民生计的重大问题，因此对小产权房问题应该妥善解决。2010年两会期间，蔡也在“两会”上提交了《关于妥善解决小产权房问题的建议》(简称建议)。　　建议认为，对违法违规占用农地开发建设的小产权房项目应坚决取缔，同时也要加强农村集体所有土地的审批力度，对以租代征等违规使用土地的现象要坚决予以制止，但是对在农村集体建设用地和宅基地上建设的小产权房，在政策上要加以区分，以长远眼光提出对策解决问题。　　在蔡继明的提案中，也提出了小产权房问题的解决方法和步骤。　　在短期上，蔡继明建议政策应承认现实，平衡各方利益。对于合理合规合法建设的小产权房，在补办相关手续，补交相关费用之后，应给予相应的正式产权，或者由政府通过收购等方式将这些小产权房变成经济适用房或回迁房。　　“对于正在建设和新建的小产权房，要抓紧纳入城市统一规划当中，经过合理的审批程序予以确认或制止，不能因噎废食。”提案中写道。　　“解决小产权房不是解决房，而是要解决地，同地同权同价，它要解决的问题是让农民分享工业化城市化带来的成果，这是第一个目的；第二个目的，就是打破城市国有土地的一统天下；第三个就是增加土地供给，平抑房地产价格。”3月17日，全国政协委员蔡继明接受《环球财经》记者专访时表示。　　蔡继明认为，从长期看，应深入进行土地产权变革，给予农村土地真正完整的产权。　　在土地产权变革详细建议中，蔡指出，各级政府要制定出具有相当前瞻性的城市规划，先有统一一致和相对稳定的城市规划，房地产市场才能顺利进行交易。　　其次，应明确农村集体产权的主体，使农民真正获得完整的土地产权，这将有助于保证农民根据产权地位分享城市化成果，同时又有助于遏制基层政府卖地冲动，以形成和谐的微观市场结构。　　最后，建立统一的城乡建设用地市场，达到同地、同价和同权。　　“形成统一的市场后，就能够形成有效反映城乡建设用地稀缺性的真实土地价格，形成有效的激励机制和统一市场，才是解决这一问题的根本出路。”提案中说。