风电政策转向

专访国家能源局新能源与可再生能源司副司长史立山　　从鼓励与推动风电发展的特许权招标，到现在的规模控制与计划管理，风电政策随着行业的成长做出了新的调整　　文/本刊记者 杨海霞　　8月24日，国家能源局向各省下发了《关于“十二五”第一批拟核准风电项目计划安排的特急通知》，安排全国拟核准风电项目总计2883万千瓦，并将拟核准指标分解到各省，未列入计划中的项目将不得核准，不能并网，也不享受可再生能源电价附加补贴。　　这一控制风电开发的节奏、量化各地新建风电指标的举措，被市场人士解读为能源局将收紧风电的核准权。　　与此同时，国家能源局下发了2011年第5号公告文件，批准了《大型风电场并网设计技术规范》等18项标准。这18项风电行业标准的实施，表明国家能源局正在加强对风电行业的管理。　　对此，国家能源局新能源和可再生能源司副司长史立山在接受《中国投资》采访时表示，国家能源局加强对风电开发的管理，主要背景是随着我国风电开发规模的扩大，一些风能资源丰富地区出现了风电盲目建设的问题，有些项目建成后不能正常并网发电，因此，国家能源局要求地方对风电开发制定计划，提出计划的依据是风电发展规划、前期工作、电力市场和并网条件。　　同时，他也表示，由于风电规模的扩大，可再生能源的补贴缺口也在扩大，加强计划管理将更有效利用有限的补贴基金。　　虽然目前受电力市场的制约，风电发展速度会有所放缓，他表示积极推动风电发展的思路没有变。风电能否继续实现规模化发展，取决于多种因素，包括思想认识、技术条件、管理水平，更重要的是要在管理体制和运行机制改革方面迈出步伐。　　加强计划管理　　防风电项目晒太阳　　《中国投资》：最近能源局下发通知，加强了风电项目的核准管理，并对风电规模进行了总量控制，您能否介绍一下该政策？通知出台的背景是什么？　　史立山：“十一五”以来，我国风电发展很快，装机容量已连续多年翻番增长，目前全国风电并网容量已超过4000万千瓦，成为全球风电装机容量最多的国家。但随着风电装机规模的扩大，在北方风能资源丰富的地区出现了风电并网难和运行难的问题，有些风电场建成后不能正常运行发电。主要原因是部分地区不顾市场条件盲目发展。风电建设不只是有风能资源就行，还必须要有电力市场，建风电场是为了发电运行，替代化石能源，不是为了建设风电而建设风电。为了促进风电的持续健康发展，提高风电的开发效益，国家能源局制定了加强风电建设管理的措施，要求地方加强风电开发的规划和计划工作，把落实风电市场和并网条件作为风电场建设的重要基础　　风电发展目标的制定和控制是比较难的，这和风电的特殊性和技术发展有关。在2004年研究制定《可再生能源中长期规划》时，提出2010年风电发展目标是500万千瓦，当时很多人认为这个目标订得太高。考虑到风电发展会加快，2007年在发布《可再生能源“十一五”发展规划》时，将2010年的风电发展目标调整为1000万千瓦，实际上，2010年风电装机超过了3000万千瓦。目前提出的“十二五”风电发展目标是新增7000万千瓦，到2015年，全国风电装机达到1亿千瓦。这个目标也是指导性的，并不是一个硬指标。过去制约我国风电发展的主要因素是设备制造，因为在“十一五”初期，我们还不能制造大型风电机组设备。目前制约我国风电发展主要因素是电力市场，这既与风能资源的分布与电力市场分布不均衡有关，也与风能资源的随机和间歇特性有关。解决这些问题，既面临技术方面的问题，也面临管理方面的问题，与经济政策和电力管理体制密切相关。因此，推动风电的持续健康发展，还必须付出更大的努力，特别是需要在价格政策、补贴机制和电力管理体制上实现突破。　　《中国投资》：并网是风电项目开发的重要条件，最近能源局发布了《大型风电场并网设计技术规范》，这对规范风电发展将起到什么作用？　　史立山：长期以来，我国风电行业技术标准主要是针对风机设备制造、材料使用、工程设计和施工管理等方面，相对来看，对风电并网技术规范重视不够，主要采用水电和火电机组的并网标准。由于风电机组为低转速发电技术，而且根据风速不同转速也在不断变化，为了满足电力系统频率和电压品质的要求，风电机组设计采用变频和变流技术，如果不对变流装置进行专门设计，当电力系统电压发生波动时，风电机组就会自动脱网，使电力供需平衡的系统出现不平衡。如果风电在电力系统中的比重很小，其自动脱网对电力系统影响不大，也不会有问题。但当风电在电力系统中的比重比较大时，其自动脱网就会对电力系统的稳定产生较大影响。因此，在欧洲风电规模比较大的国家，对风电机组提出了“低电压穿越”要求，要求风电机组在电网电压发生波动的一定幅度和一定时间内，风电机组不能自动脱网。这次发布的《大型风电场并网设计技术规范》，对风电机组的低电压穿越提出了明确要求，这也是这个规范最鲜明的特点。过去国家电网公司的企业标准已提出了这方面的要求，现在上升为国国家标准，表明大家对风电发展认识的深化。过去，风电装机规模很小，对电力系统没有任何影响，为了支持风电发展，对风电机组的性能要求不严，经过这几年的快速发展，风电在一些地区的装机规模已经很大，其在电力系统中的比重也较大，如果发生脱网问题，对电力系统的安全运行影响很大，对风电机组性能提出更严格的要求是必要的，这对促进我国风电持续健康发展意义重大。　　补贴资金缺口在加大　　《中国投资》：近来有称风电项目的补贴也在降低，这是为什么？　　史立山：我国对风电发展的支持主要体现在电价补贴，也就是给风力发电以相对较高的上网电价，目前，一般比当地常规能源发电的平均价格每千瓦时高0.2元左右。风电上网电价高出当地常规能源平均上网电价的部分，由在全国电力用户征收的电费附加进行支付。近年来，我国风电发展很快，2010年风电发电量为500亿千瓦时，2011年可能将达到700亿千瓦时以上，此外还有太阳能发电、生物质发电等也需要补贴，需要的补贴资金增加很快。目前，补贴资金是按每千瓦时用电量4厘钱征收的，虽然近年来用电量增加很快，但远不能满足新能源发电增长的需要。从现在来看，如果不能调增补贴资金的征收标准，今年新能源发电补贴资金的缺口是很大的。　　现在来看，采用这种费用分摊进行补贴的做法，在新能源发电规模小的时候是可行的，现在新能源发电规模大了，这种办法的管理就显得很复杂，也不够科学。而美国采取的税收抵扣政策就更科学一些，只要你投资风电并发了1千瓦时的风电，你就可以在你所交的税收中抵扣规定的电价。我认为，我们也应该研究更科学合理的政策措施，如税收抵扣政策等。　　《中国投资》：风电市场的需求也在下滑？　　史立山：市场需求放缓是必然的。受风能资源和电力市场分布不均衡和风能资源的间歇性影响，在“三北”风能资源丰富的地区，建成的风电场已出现弃风问题。当然，这个问题是非常复杂的系统问题，既与风电本身的自然属性有关，也与我国的电力系统以火电为主，抽水蓄能、天然气发电等灵活调节电源比例比较低，系统调峰能力不足有关，同时也与尚未建立起适应可再生能源发展的电力市场机制有关。　　解决风电的市场问题，需要多管齐下。从开发角度看，在积极做好北方风资源好的地方风电发展工作的同时，要更加重视风资源不是太好、但电力市场没有制约地方的风电发展问题，如安徽、江西和湖北等地，要转变风电发展思路，更加重视分布式风电发展问题。经过近几年的技术进步，采用长叶片或宽叶片风电机组等开发低风速资源的技术已经成熟，过去不具备发展风电的地方，现在也可以发展了。　　真正解决风电的规模化发展问题，既需要扩大配置风资源的范围，加强电网建设，也需要加强调峰电源建设，调整好不同利益主体的利益关系，包括电网企业和电源企业、常规能源企业和可再生能源企业等，更需要从体制和机制上进行创新，建立适应风电发展的电力管理体制和运行机制。　　市场因素成制约　　《中国投资》：您能否谈谈当前风电产业发展阶段的特点？　　史立山：我国可再生能源发展已经进入了新的阶段和新的起点。“十一五”以来，在《可再生能源法》和有关配套政策的推动下，我国可再生能源发展很快，特别是风电发展取得了举世瞩目的成绩，风电新增装机容量连续多年翻番增长，已经成为全球风电装机最多的国家。风电装备制造能力快速提高，已经具备了1.5兆瓦以上各类技术类型、多种规格产品的制造能力，基本满足了我国陆地和海上风电开发需要，并正在走向国际市场。　　随着风电装机规模的不断扩大，新能源发展的形势发生了很大变化。全社会对新能源发展的关注度显著提高了，国有企业、民营企业、外资企业投资新能源的积极性很高，可以说已经形成了千军万马会战新能源的局面。　　但与此同时，风电发展的市场制约也突现出来。过去我国风电发展的主要制约是风机设备，而现在主要是市场因素和体制因素。另外，新能源产业的技术进步、标准规范、质量保证也面临许多挑战，近来风机质量事故不少，暴露了产业管理方面的问题。　　所以，与5年前相比，我国风电产业发展面临的形势发生了很大变化，要以新的视野和思路来推动风电的发展。　　《中国投资》：从最初的特许权招标，到风电大基地战略，到现在的加强行业管理，风电政策随着风电市场的发展不断进行调整，那么我们对风电加快发展的思路是否产生了变化？　　史立山：加快风电开发的思路是不变的。从现在来看，根本上解决人类社会发展面临的能源和环境制约，新能源具有不可替代的作用。目前，很多发达国家已经把能源工作的重心转移到了新能源上，这是历史的必然。不过，也要看到，虽然新能源发展已经迈出了重要步伐，但是仅仅是万里长征的第一步，今后发展的任务仍然相当艰巨。　　《中国投资》：那么该如何解决当前风电所面临的瓶颈问题？　　史立山：要破解这些制约，首先要学习国际先进的技术和管理经验。欧洲国家对新能源发展是很重视的，无论是技术还是管理都很不错，丹麦的风电比重已经超过20%，2020年要超过40%，西班牙去年风电曾占到负荷的53%，但是他们是通过什么样的政策、什么样的体制保障了这样的发展，我们还需要学习和研究。　　我国风电设备制造企业数量已经很多，如何对这些企业进行科学的评价，让用户、让全社会客观公正地了解这些企业，了解行业，做好投资决策，是一项非常重要的工作。最近就有位香港的人大代表找我反映风电在一些地方发生的问题，如最近发生的风机倒塌、风机着火和风机脱网等事故，他们都很关心这些问题。如何避免类似事故的发生，是行业管理的问题，应该建立一套对各类企业进行评价的机制，定期进行公布，并接受全社会监督，为企业发展提供公开公正的市场环境，来促进产业持续健康地发展。