世博前政策收紧：上海“清洗”户外广告

作者： 郭斐　　7月20日，电话那头，经营高速公路广告牌的上海某广告公司老总显得有气无力，“我们的广告牌基本全部拆完了，还能做什么呢？没有办法，不知道怎么办。”世博前的上海再度收紧户外广告政策，随着各种不合规范广告的拆除，街道、公路突然“空旷”了许多。　　7月限令　　之所以拆，是因为根据目前上海市政府发布的相关限令，针对户外广告行业的以下工作将在7月底完成。之前，为了保障世博会的召开，从2009年1月4日起，上海市政府发布一系列政府令，《上海市人民政府关于加强本市流动户外广告管理的通告》、《上海市人民政府关于清理整顿本市道路上指示牌的通告》、《上海市人民政府关于批转市交通港口局等五部门制订的的通知》，对户外广告做了一系列的限制规定。　　作为整治法制化的重要内容之一，上海市规划和国土资源管理局编制的《上海市户外广告设施设置阵地规划》也于近日出台。规划中将上海市域范围划分为户外广告设施禁设区、控制区和展示区三类。业内人士告诉记者，从规划图上可以看到，展示区只是星星点点，控制区也只有一小部分，在上海6400平方公里的土地上，能做户外广告的区域估计不到十分之一，且支离破碎，也就是说，90%以上为“禁设区”。　　根据目前上海市政府发布的相关限令，针对户外广告行业的以下工作将在7月底完成。包括全面拆除《上海市户外广告设施设置阵地规划》确定为禁设区范围内的公交候车亭和电话亭外的各类户外广告设施；拆除展示区、控制区范围内不符合规划要求的楼顶，墙面户外广告设施；拆除人行道上除公交候车亭和电话亭广告外的各类户外广告设施，禁止设置桥梁、隧道广告，禁止外环线以内的高立柱广告，对电灯杆广告等作了严格规定。　　限令之下，上海排名前列的户外广告公司东湖广告80%~90%的业务都受到了影响，正在拆除广告大牌，据估计世博会结束前工作不会恢复正常。但世博会后的政策走向，谁也不好判断。　　分众传媒的在黄浦江上的一条LED广告船与户外LED屏幕也在整治之列，从年初接到政策通知开始，目前基本停止。分众传媒相关人士表示，未执行完的广告只能与客户协商，看其是否愿意转移到楼宇内视频、卖场终端视频等阵地执行。　　经营出租车视频传媒的触动传媒，也是被清理的“大户”，因为根据《上海市公共交通车辆、车站广告设置暂行规定》，“出租汽车车辆除前车门玻璃下沿以下和后车窗底部可按规定设置广告外，车身其他任何位置和空间不得设置和发布任何形式的广告。”　　业内人士评价，这像是一种“瘫痪”疗法，由于上海市的户外广告此前基本是一年审批一次，2008年4月22日，上海市市容环境卫生管理局向各区发出紧急通知，就记者拿到的一份资料看，市容局要求“从即日起全市停止各类形式户外商业广告设置的审批，包括到期的续批。虽经审批但目前处于施工阶段的应立即暂停施工(后续如何办理另行通知)”。所以到2009年4月底，上海几乎所有的户外广告基本都处于“非法”状态。　　政策的“不可抗力”　　上海户外广告人本寄予厚望的“接盘”奥运广告，由于各种限令即将成为“空盘”，上海户外广告人空欢喜一场，投入的成本打了水漂，对于一些小型户外广告公司而言，限令拆除广告牌无异于直接促使他们向客户“违约”，面临着被客户索赔的风险。一家中美合资户外广告公司的副总经理说，他们的业务基本停滞，正在裁员、进行最后的一些债权债务处理工作。失望的外方投资人已回美国，同时非常不理解为什么政府限令是一种“不可抗力”，在英文理解中，只有自然灾害才属于“不可抗力”。　　更耐人寻味的是，《上海市户外广告设施设置阵地规划》由规划部门编制，其中有这样一句话：“迎世博和世博会期间户外广告设置应同时符合市迎世博600天行动计划的相关规定”。因此，现实操作中《阵地规划》与世博限令(即2008年7月公布的《本市迎世博加强市容环境建设和管理600天行动计划纲要》)如果出现冲突该依照什么规定执行，成为业内人士关注的焦点。　　据上海市广告协会户外广告委员会统计，上海市户外广告业有大大小小3000多家企业，涵盖设计、制作、安装的产业链上下游，从业人员约10万。目前的政策限令下只有少量公司有活路：公交车站候车亭广告、电话亭灯箱广告、公交车车身等户外广告。更有从业人员质疑，为什么公交车候车亭属于公共空间不必拆除，而路灯上灯箱、对旗广告就必须得到整治？禁设区域的公交车站候车亭、电话亭灯箱广告仍然可以保留，有不公平、选择性执法之嫌。　　中国传媒大学广告学院副院长黄升民认为，为世博会整治和清理低俗的户外广告是必要的，是对视觉环境的整理，但不能做得太伤筋动骨。户外广告本身是市场经济、商业活动的标志，大规模清除表明决策者残留的计划经济思想。户外广告属于无烟工业，也是一种稀缺资源，能够提供就业机会，提供社会沟通、传播信息的阵地，创造经济价值，可以合理利用。他认为户外是公共空间，不是政府空间而是市民空间，哪里设、哪里不设户外广告，不是政府说了算，必须有公民的参与
意见。　　“北京2008年奥运期间对户外广告的清理到现在还后患无穷，行业恢复不过来。对社会和谐、就业岗位提供、商业空间发展都有影响，是一个教训。上海不应该学北京。”黄升民说。　　脆弱的阵地　　户外广告业作为新兴的媒体“眼球”经济，在政策面前显得很“脆弱”。上海市广告协会户外广告委员会主任裘东明认为，近年来，“金砖四国”的最大城市(巴西的圣保罗、印度的孟买、俄罗斯的莫斯科)相继发布了一些户外广告禁令。“在城市发展的初级阶段，政府需要借助户外广告发展经济，同时户外广告的繁荣也反映了商品经济的欣欣向荣。当政府财力发展到一定阶段，就会要求大力美化市容，面子工程便从‘用广告牌遮羞’转向‘拆广告牌亮美’，这时候林林总总的户外广告，一下子成了影响市容的东西，遭遇清理”。　　除了政策的不确定性，户外广告依附一定的阵地进行，称之为“广告阵地”，因此牵涉到《物权法》概念上的“地役权”。“所属位置是谁的，就要跟谁签约”。在操作中，如果是建筑楼宇的外墙户外广告，户外广告公司需要和楼宇业主签阵地协议，如果在街道利用了公共阵地，需要报相关政府部门(如市容、市政部门)同意，如果利用电话亭、公交车候车亭，还要与电信、公交部门下属的广告公司分别签订协议，如果占用绿化区域，还要与园林部门打交道。这些年来，户外阵地越来越少，在资本的恶炒下，一些户外广告阵地被拍出了天价，远远高于它的实际价值。　　管理中的多头监管也是户外广告行业肩负的重担。工商部门负责监管户外广告内容，市容部门负责审批，“广告牌内容的更换，也要事先向城管报批，否则会被罚款。”再加上规划、园林等部门，在内部授权、利益再分配问题上，政府部门之间也会出现摩擦。　　目前，户外广告中的大牌、对旗、高立柱等各种技术、物理形式，没有统一的规范，更无国家标准，混乱的状况可能也是政府整治的原因之一。　　“现在世界各国的户外广告形式正在朝着临时性、流动性演变，许多利用虚拟技术的新媒体也不断涌现。户外广告产业的提升，不仅需要制度变迁应符合客观规律，更需要公平竞争和技术进步。”裘东明说。