城市堵点的出路

文/《财经国家周刊》记者 刘亮　　北京市委十届八次全会11月29日至30日召开。市委书记刘淇在谈及创造性地做好当前各项工作时，强调的五项工作的第二条，即是“要着力加强城市管理。抓紧出台、抓紧落实治理交通拥堵方案，使治理交通的措施尽快见效。”　　《财经国家周刊》2010年第24期封面文章《拯救“堵城”》，详细地分析了中国大城市交通拥堵的成因、危害，并率先报道北京市正在酝酿出台治堵新措施的消息后，引起了社会的广泛热议。　　“堵城”的结局会怎样？“堵城”未来的出路又在哪里？如何为城市“堵点”找到治标又治本的解决之道？《财经国家周刊》记者跟踪采访，对各方热辩中的“堵点”进行梳理，以期为各大城市急迫出台的“治堵方案”，提供一些理性的思考。　　或许，国家正在积极规划建设中的综合交通运输体系建设，将为城市治堵，找到更多综合性的解决措施。　　堵点一　　公交优先与路权重组　　争议　　“中国大城市正处‘小汽车交通时代’，今后必须进入‘公交优先时代’。”北京公安交通管理局原副局长、长安大学教授段里仁认为，“堵城”的根本出路是发展公共交通。　　浙江省交通科学研究所研究员许云飞则认为，对快速公交等公交方式，要因地制宜使用，对本来道路资源不宽裕的道路，如果给快速公交一个专用道，就会使其他车辆苦不堪言。　　记者随机采访的多数机动车驾驶员也表示，开辟公交专用道，其他车辆的道路使用空间必然受到限制。而地铁、公交车大部分时间拥挤不堪，人们不愿选择这些交通方式出行。如果再大量开辟公交专用车道，只会让出行更加困难。　　由北京市交通发展研究中心编写的《2010年北京市交通运行报告》披露，截至2009年年底，北京市已经建立了世界上最大的路面公交系统，并且在不断优化调整公交线路。　　即便如此，北京市仍然满足不了乘客对乘坐公交出行的优质、高效的服务需求。不仅仅是普通的公交线路，行驶在专用道上的快速公交，由于存在其他车辆占道行驶等问题，也没能给市民的出行带来畅通和效率。　　出路　　A 路权重组　　“确保公交优先最重要的措施是：对行驶在城市道路上的各种车辆的‘路权’进行重组。让公交车拥有优先路权。并在此基础上，全面提升公交服务。”段里仁说，“保障公交优先的的城市路权分配顺序依次是：公交车、自行车、行人、出租车，最后才是小汽车。公交车道可以让校车、班车行驶，但必须严格限制其他非公交车行驶。”　　段里仁考察过新加坡、荷兰等多个国家的城市公交系统，借鉴这些城市的经验，他建议，单向只有2个车道的道路，就可以将其中1个设为公交车道；单向4车道的道路，甚至可以开辟出2到3个车道，作为公交车道。　　南京城市与交通规划设计研究院院长杨涛也主张，“首先是路权优先，让公交车拥有专用车道，行驶比小汽车通畅，这样才能吸引更多的人坐公交车。其次，要加强公交网络的建设，对轨道交通、快速公交、干线及支线公交进行优化，让市民换乘无忧；第三，要实现公交系统服务的信息化。”　　B 四色交通　　对此，段里仁建议，内地城市可以学习中国香港、巴西库里蒂巴等，建立一套选择性很强的柔性公交系统，这种公交系统基本分为四个层次，可以用四种颜色代表：第一种是干线公交，大站快车，满足城市功能区之间的公交需求；第二种是放射线公交，从城市中心区延伸到城郊，车站间距小于干线公交，方便人们就近上下车；第三种是连接区域的公交，一般行驶于次干道，以环行为主；第四是边缘性的支线公交，可以采用小型公交车，开到胡同路口或小区门口。同时鼓励发展校车、单位班车。　　北京市公交集团一位工作人员介绍，公交系统一般按照出行者的交通需求，规划设置公交线路。现阶段他们优化线路的原则是“市区减少重复、边缘增加覆盖”，并优先设置连接城市办公区与新城生活区、地铁站通往周边小区线路的公交线网。这位工作人员评价，“四色公交”的方式，有助于他们提升运力，更合理地设置公交线路。　　C 公共自行车体系　　北京交通大学综合交通研究中心主任毛保华注意到，北京市民从小区到公交或地铁站，往往需要走15分钟左右。他建议建立一套公共自行车体系，刷一卡通就可以存取车，免费或低价使用，连接小区和公交或地铁站，以此方式解决“最后一公里”的问题。　　D 港湾式换乘　　段里仁建议，可以考虑建设更多“港湾式”的交通枢纽，实现不同交通方式车站的一体化，这种枢纽既不影响主路上的车辆通行，又可以实现在同一个车站内，换乘不同交通方式。在没有建设交通枢纽的地方，乘客到最近车站的换乘距离也不应该超过500米。　　E 信息化车站　　北京的公交车站硬件设施较好，但动态信息很少。段里仁介绍，在日本东京、意大利米兰等城市，公交车内安装了GPS定位系统，在车站则设立实时播报信息的电子显示屏，告诉等车者大约还有多少分钟公交车可以进站。中国城市的公交系统也可以借鉴这种方式。　　难点　　毛保华表示，出台保障公交路权的政策措施难度较大。因为改变现有政策，必然会影响一部分人的利益，这些人的反对
意见，却有可能影响政府决策。而且如果私人小汽车的使用量抑制下来后，公共交通系统的服务不能立刻跟上，必然会引起公众的抱怨，这些都是出台相关政策的难点。　　段里仁介绍，按照规划，2015年北京市轨道交通线路将达19条，运营里程561公里，到时候北京的轨道交通运力将得到大幅度提升。可以随着轨道交通运力的提升，逐步扩大公交车的路权，实现上述目标。　　段里仁称，“世界上很多发达国家的城市，主城区都限制小汽车行驶，北京的四环以内的主城区，只要多开辟公交专用道，并保障公交车的专有路权，就不会再堵车。北京市正考虑实行的单双号限行或征收拥堵费等措施，都是不治本的办法，而且有可能带来负面效应，实现公交扩权，道路畅通了，这些措施将不会再是决策者的选项。”　　堵点二　　占道式拥堵　　争议　　大量机动车占道停车，不但导致拥堵，还会带来交通及消防安全等隐患。　　《2010北京市交通发展年度报告》显示，2009年共有收费停车场5247个，共有停车位127.8万个。与此同时，北京市73.08%的公车拥有停车位，52.43%的私人机动车车拥有停车位。而截至2009年12月，北京市机动车保有量为401.9万量，其中私人机动车为318.6万量。按此计算，北京市机动车停车位的缺口已经高达数百万个。　　另据当地媒体报道，截至2010年初，成都城区的停车位缺口达40万个，南京市城区的停车位缺口达72万个。　　住建部城市交通工程技术中心副主任马林证实，中国一、二线城市出现大量的停车位缺口，并且缺口正迅速扩大。　　多位交通专家建议，北京市应该尽快恢复“停车泊位证”制度，限制机动车的过快增长，缓解停车位缺失的矛盾。　　但也有专家指出，如果采取此办法，并严格监督审核，北京市城区将几乎不会再有新车注册上牌了。应该在现有条件下，尽可能多地建立体停车场，发展停车产业，并采取部分机关大院对社会车辆开放等方式，来缓解停车难的问题。[page]　　出路　　A 政策要求　　2010年5月，住建部、公安部、国家发改委联合下发了《关于城市停车设施规划建设及管理的指导意见》，要求100万城市人口及以上城市要在2010年底前，编制完成城市停车设施专项规划；100万城市人口以下城市要在2011年年底前，编制完成该规划。　　马林介绍，目前很多城市正在根据自身情况，编制“城市停车设施专项规划”，预计这将推动各城市更加合理地规划和配建停车设施，包括将推动在轨道交通站点附近设立机动车停车场。　　B 错时停车试点　　居住小区与写字楼停车位互相开放、错时停车等措施，正在多个城市试点。　　北京市朝阳区朝外、香河园等街道已经开始试点：附近写字楼里的工作人员来上班时，小区居民外出，上班族将机动车停在小区停车位内。到了晚上，小区居民又将原本占道停放的车辆，停入写字楼的地下停车场。　　据朝阳区社会办主任张永新介绍，“错时停车方式，能缓解两到三成的停车压力。试点结束后，这一措施有望在其他地区推广。”　　C 机关停车场开放试点　　政府机关停车场对外开放，也在试点中。9月，福州市鼓楼区政府机关大院，率先在下班时间有偿向社会公众开放。　　相关的专家认为，政府机关的大院建设维护资金，来源于公共财政。开放机关停车场供社会使用，在某种程度上，相当于政府部门为社会提供的一种公共服务。这样做可能会给政府机关的管理带来一些困难，但这些困难并非不可克服，应该鼓励政府机关开放停车场。　　D 停车产业　　段里仁认为，这些合理配置现有停车位资源的方式，只能是权宜之计。解决城市停车问题，一是要限制在城市中心区使用机动车，加强对占道停车的处罚；二是要靠发展停车产业。“政府部门加强管理后，投资于建设、运营停车场的资金有望获得合理回报，这样就可以通过市场手段，解决城市的停车问题。”　　难点　　城市规划的基本原则，不应鼓励人们自驾车去城市中心区，而且城市中心区的空间使用成本也比较高，因此在相关的停车场配建标准中，越往城市中心区，相同类型建筑物配建停车位的比例越低。　　据马林介绍，住建部对于城市停车场配建的态度仍然是按照各城市交通需求管理的目标，适度供给，并在城郊配建更多停车设施，鼓励机动车向城郊转移，这种大方向不会改变。　　然而，与世界其他城市“中心城区低，外围高”的机动车保有量分布态势相反，北京等多个中国城市，越往城市中心区机动车的保有量越高。据北京交通发展研究中心统计，北京市东、西城区，人均拥有机动车0.28辆，而外围的朝阳、海淀等四个区，人均拥有机动车0.20辆，远郊区县人均拥有0.14辆。这种状况导致越往中心城区，缺少停车位的矛盾越突出，使城市停车“一车一位”，成为难以实现的梦想。　　堵点三　　高架桥与地下道　　争议　　“北京路网密度为4.5公里/平方公里，而纽约、东京、伦敦分别为16、19和25公里/平方公里。”北京交通大学城市交通研究所所长邵春福说，“老城旧格局导致北京市大院多、胡同多，与其他世界城市相比，路网密度严重偏低。”　　有专家建议，北京市可仿效东京等城市，建设地下交通干道和更多高架路，弥补路网密度低的先天不足。浙江交通科学研究所研究员许云飞认为，以破坏城市空间布局、环境污染等为理由，阻止北京建设高架站不住脚。　　然而，也有专家对北京市建设高架路和地下交通干道发表了反对意见。中国社科院城市发展与环境研究所研究员宋迎昌表示，按照“当斯定律”，高架路或地下干道一旦建成，可能会吸引更多车流，形成新的堵点。北京市建设高架路或地下干道，不但会遇到文物保护的问题，而且这些道路一旦发生火灾、交通事故，处理起来会非常棘手。　　出路　　北京市城市规划设计研究院院长助理高扬说，北京不存在真正意义上的高架路，现有的阜石路、动物园高架，只能算局部高架，是迫不得已修建的——由于动物园大院无法打开，建地下通道又会遇到地铁，才采用了高架方式。　　一位接近北京市规划委的交通专家说，北京市规划委正在论证建设地下交通干道的可行性。专家介绍，2006年，北京曾研究建设“四纵两横”地下快速路网，缓解二、三环及长安街道路拥堵。但对这个项目，社会上一直存在很大争议，北京市规划委只好暂时搁置了这一项目。迫于地面交通的压力，近期北京市规划委又安排北京市城市规划设计研究院重新论证这一项目。高扬未否认这一消息。　　2010年上半年，住建部副部长仇保兴指出，北京市应尽快研究地下道路的规划建设问题，把通过式汽车交通引入地下，减少对地面交通的干扰和影响。　　与高架路相比，地下快速路系统的优势在于，可以考虑与主要人流集散点的地下停车库相连，不仅保证地下快速路的可通达性，还可以增加地下车库的使用率，改善地面行车和停车环境。　　邵春福也认为，在技术条件具备的情况下，可以考虑建设地下交通干道，加密北京市路网。另外，北京市有很多胡同被占道经营、违章停车，加大对这些违章的处罚力度，改善“微循环”，也有利于加大城市路网密布。　　难点　　“由于高架路会破坏古都风貌，而且只适合通过式的交通，北京不会选择建设完整的高架路，加密路网。”高扬说。　　对于地下交通干道，相关专家介绍，地下公路的建设难度大于修建地铁，而且其造价更数倍于地铁。在地下交通干道设计规划阶段，应充分考虑一旦发生交通事故或火灾，该如何救援，并预留救援通道。同时还要充分考虑机动车污染物排放、文物保护等问题。先解决技术及资金问题，再开工建设，非常必要。　　堵点四　　素质与秩序　　争议　　在大街小巷行走，人们惯于相互指责。机动车驾驶员指责行人、骑自行车者不守交通规则；行人、骑自行车者则指责机动车驾驶员横冲直撞、乱停乱放。　　“交通违章轻则导致秩序混乱、交通拥堵，重则导致交通事故。”公安部交通管理研究所副所长王长君说。　　有人建议，应该加大对违章者的处罚力度，如对于机动车违章占道停车，首次罚款200元，第二次罚款400元，以此类推，惩戒违章。　　段里仁则认为，中国社会大量的交通违章现象，其背后有深刻的教育缺失、执法不严、交通设施配建不到位等背景。而改变人们的行为习惯，只能是一个渐变的过程。因此中国的城市要实现良好交通秩序，还有较长的一段路要走。　　出路　　不遵守交通规则，反映出人们的交通观念没有跟上时代的发展。要改变人们的交通违章行为，要从宣传教育抓起。　　“应该让中小学生上街维护交通秩序，让他们在参与交通管理的过程中，认识到遵守交通规则的重要性。但由于强调要为中小学生‘减负’，现在已经很少能看到中小学生上街维持交通秩序了。这其实是一种倒退。”段里仁说。[page]　　另一方面，交通设施的设置无法做到人性化，不够科学合理，也是诱发交通违章的重要原因之一。例如，两个公交车站分别在道路的两侧，如果没有地下通道或过街天桥相连，很容易诱发行人横穿马路、翻越隔离栏等违章行为。又如，自行车道如果变成了“断头路”，或者被违章停车的车辆占用，那么骑车者别无选择，只能选择驶上快车道。　　在段里仁看来，法律法规只能用来惩罚少数人，如果交通安全教育更到位、交通设施建设更加人性化，肯定只有少部分人选择违章，这时候交通执法才能成为维护交通秩序的有效保障。　　段里仁介绍，上世纪50年代，日本城市的交通秩序也很混乱。但花了20年多年时间，日本城市的交通秩序得到了有效治理，交通拥堵也明显减少。　　在国外考察时，段里仁还注意到了一个有趣的现象。在新加坡、日本等国家，不但交警在维护交通持续，很多社会团体，如红十字会、妇女协会也都上街维护交通秩序。而目前在中国，只有市政府及交管部门在为维护交通秩序奔忙，很多交通参与者可能对城市的交通状况也感到焦虑，但他们并没有采取实际行动为维护城市交通秩序出力。　　段里仁说，应动员各级政府、社会团体及志愿者，共同维护交通秩序，改变城市交通秩序混乱状况。在维护秩序的同时，也会改变大家自身的交通行为。　　难点　　按照《中华人民共和国道路交通安全法》，对行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规，可处警告或5元以上50元以下罚款。但大部分行人或骑自行车者都对交警处罚其违章抱有抵制情绪，处罚并纠正这类违章，需要花费大量时间和精力。　　毛保华指出，对特殊车辆的管理，是目前交通管理面临的一项重大挑战。　　据相关交通专家介绍，北京市目前有80多万辆公车，政府机构的公车在享受特殊路权的同时，也越来越多成为交通违章的主体。还有，在一些城市，公交客运公司及公交车驾驶员有“老大”思想，也存在交通违章行为。　　“这些车辆违章，很容易诱发其他车辆驾驶员模仿；而机动车驾驶员违章，又会诱发行人及非机动车驾驶员的普遍违章。这将使之前治理交通违章的努力全部落空。”这位专家说。　　希望　　聚焦国家规划之“手”　　“中国大城市交通规划研讨会”11月26日在江苏苏州召开。与会专家纷纷呼吁，政府部门应该改变观念，提高大城市交通规划的地位。　　与会专家建议说，“不能再把交通规划看作城市规划的附属品，它是城市的血液，是‘生存系统’，政府部门需要从体制上提高城市交通规划的地位和决策等级。”　　综合交通体系　　北京工业大学交通研究中心教授陈艳艳认为，为更好地治理城市拥堵，在各种交通方式的衔接上，还需要城市规划及交通管理部门精心设计。　　据相关交通专家介绍，交通方式分为点交通、线交通、面交通三大类。大部分交通运输的全过程，都不是靠一种方式来完成的，需要至少两种交通方式相互整合，才能达到目标。综合交通运输体系有利于让各种交通方式相互衔接，发挥各自优势、而不是让他们形成竞争关系。　　例如，自行车和公交车，如果处理不好，就可能形成竞争关系。有专家建议，在城市中，可以将人们从小区到公共交通站点的出行，用公共自行车体系连接起来，从而实现两种交通方式的协调配合。　　又如，城市轨道交通与小汽车，其协调配合的最好方式是在轨道交通站点附近，规划建立停车场，方便驾车者换乘公共交通工具，进出城市中心区，同时也达到了限制小汽车进入城市中心区拥堵路段的目的。　　中国工程院院士、中国科学院院士周干峙建议，城市规划及交通管理部门，应该按照“综合交通体系”的要求，协调发展快速交通和慢速交通。慢行交通系统更适合中短距离交通，主要交通工具是自行车、电动自行车，城市规划应该为这部分交通创造更好条件，逐步建立相对独立的非机动车道路网络。　　综合交通运输体系建设，有利于实现城市交通与空间布局的协调发展。住建部城市交通工程技术中心副主任马林介绍说，“例如，北京市主干道道路较宽，但路网密度偏低，如果北京市打算建设地下交通干道，加密路网，应该综合计算交通流量，并合理设计地下干道的出入口，避免出现新的拥堵。”　　体制制约规划　　交通运输部部长李盛霖在接受本刊记者采访时曾表示，城市交通拥堵的问题，需要靠建设综合交通体系加以解决。他表示，现阶段要推动区域综合交通运输体系建设，探索建立协调机制，统筹规划各种运输方式，促进区域交通一体化发展。　　2010年5月，住建部也下发了《城市综合交通体系规划编制导则》，要求将这一规划作为编制城市对外交通、道路建设、公共交通、步行与自行车交通、交通枢纽、停车等子系统规划的依据。　　段里仁认为，建立区域的综合运输交通体系，可以利用铁路、城市轨道交通、公路运输等方式，将北京市与周边的新城区，甚至更远的城市相连，有利于消除城乡差别，让人们搬离北京市中心城区，将向心力变成离心力。　　但现阶段，在建设城市综合交通运输体系的规划及实施方面，仍然受到体制的制约。　　马林介绍，按照大部制改革的方案，住建部已经将城市客运等管理职能，移交给交通部。而城市交通规划本质上仍然是城市总体规划的一部分，需要由城市规划部门来统一协调制定，这些规划部门仍然受住建部的领导。　　在2008年国务院大部制改革时，曾经将统一交通规划的职责，交给了交通运输部，但由于建立综合运输交通体系需要涉及公路、铁路、民航、城市交通等多个领域，需要多部门配合，而交通运输部不具备让这些部门相互配合的行政权力。因此综合交通体系在规划阶段，就遇到了协调难的问题。　　据陈艳艳介绍，北京市规划建设13号地铁线时，曾考虑与铁路部门合作，利用已有的铁路线，并共同建设交通枢纽。但由于分属于不同的部门，协调上存在难度，这项工作最终没能进行下去。地铁13号线和北京北站后来分别建设了交通枢纽，结果导致地铁13号线与2号线换乘距离较远，这就不符合建设综合交通运输体系的要求。　　对此，国家发改委综合运输研究所所长郭小碚表示，由于国家强调建设综合运输体系，“十二五”期间城市交通与铁道部门将实现更紧密合作。届时，城市交通可更多利用已有城市铁路，进行运输。而且铁路部门还将发挥自身优势，解决更多城市群内的交通运输问题。　　在国家规划层面上　　“城市交通拥堵，本质上是区域经济发展不平衡的表现。因此需要从区域经济发展、产业规划和建设综合运输体系的层面加以考虑。”中国社科院城市发展与环境研究所研究员宋迎昌认为。　　宋迎昌说，与上海不同，北京的经济发展没能有效带动周边地区发展，导致大量人口向北京中心城区集中，寻找就业、医疗、教育等资源，也带来大量交通需求，导致城市一步步陷入“堵局”。　　北京市新城区规划也存在问题，宋迎昌认为，没有下决心建设上百万人口的城市，而是将其建成了单一功能的“睡城”，很多公共服务仍要依赖中心城区。从全国范围来看，武汉、南京等城市的功能区分化明显，但也只具备单一功能，没有实现综合配套，这些城市的交通拥堵状况与北京类似。　　宋迎昌建议，从更长远发展角度考虑，北京应不仅限于新城建设，还应该把周边河北省的一些县市纳入统一规划，可以将学校、医院及公司总部等机构搬迁到这些地方，把相对单一的功能区变成综合功能区，形成产业集群，就地解决就业等问题，缩短人们的出行距离。　　“这些规划思路的实施，已不是某个部门可解决的问题，需要城市规划部门、国土资源部门、交通部门、甚至主管产业发展的部门共同实施。北京等单一城市自己也解决不了这些问题，因此应该上升到国家层面来加以解决。”他说。　　在陈艳艳看来，解决城市拥堵的问题，涉及汽车产业的发展、国家的能源战略、跨省区的区域合作战略等，因此，只能上升到国家层面加以讨论。　　还有交通专家建议，应该将区域的综合交通体系规划也上升到国家层面，与区域经济发展规划一起，进行统一规划和综合评估，这样才能围绕城市群发展的总体目标，优化配置交通资源，处理好城市发展与良好机动性的关系。