深化完善国有资产监管体制坚定不移发展壮大国有经济

文 / 陈正兴　　一、浙江国资监管工作在改革创新中发展提升　　浙江省国资委成立近六年来，在国务院国资委和浙江省省委、省政府的正确领导下，全省国资监管部门认真贯彻党的十六大以来的中央历次会全精神，以科学发展观统领国资监管工作全局，始终坚持“两个毫不动摇”方针，依法履行出资人职责，发展壮大国有经济，着力改革创新、优化调整、转型升级、发展提升，激发出浙江国企改革发展和国资监管事业生机活力，彰显了社会主义基本经济制度在浙江的生动实践。　　到2009年底，全省国有及国有控股企业资产总额达16950亿元，累计实现利润总额361亿元，累计实现营业收入5701亿元，分别是2003年的2.9倍、2倍和1.9倍；其中，省国资委监管的省属企业资产总额达到4498亿元，归属于母公司的所有者权益达到1041亿元，实现营业收入3048亿元，利润总额186亿元，分别是2003年的2.6倍、2倍、2.5倍和2.2倍。　　(一)以“三宜”原则为指导，不断推进改革重组，增强企业活力　　以民营经济发展和“倒逼”机制推进国有企业改革发展，形成国有经济与民营经济共同发展的格局，一直是浙江经济发展的重要举措。2004年6月，省委、省政府审时度势，果断做出了以产权多元化为主要内容的新一轮省属企业改革的重大决策，并提出了“宜强则强、宜留则留、宜退则退”的指导原则。在实施进程中，我们坚持“全面推进、重点突破”的方针，采取“一企一策、规范有序”的方式，扎实推进和深化改革，积极探索民营经济大省环境下国有经济发展的新路子，积极引导省属企业与央企、外企、民企等开展战略合作，取得了新一轮改革的阶段性目标，实现了省属企业从摆脱困境向做强做大、改革主体从单一搞活向整体推进、改革方式从被动应对向主动调整的“三个转变”。　　过去六年，在浙江省国资委所监管的省属企业当中，已有4户从竞争性领域退出，5户引进了战略投资者，10户完成了整合重组，所监管的省属企业数量从原来的26家改制重组为现在的17家。虽然企业数量减少，但资产总量不断扩大，质量不断提升，活力不断增强。2009年，17家省属企业(不含盐业集团)的户均资产达到263.6亿元，户均销售收入178.6亿元，户均利润总额10.8亿元，分别是2003年的3.98倍、3.79倍和3.32倍。净资产收益率从6.27%提升到9.06%。　　(二)以打造“双千工程”和构建“六大板块”为重点，调整优化国有经济布局结构　　六年来，我们通过打造资产、经营规模超千亿元的“双千工程”，培育发展了一批具有示范、影响和带动力强的大企业大集团。在过去的两年中，浙江交通、物产、能源等3家省属企业相继实现了资产规模或经营规模“超千亿”的目标。到2009年底，省属企业资产总额超100亿元的有10家，销售收入超100亿元的有8家，入围2009年中国企业500强的8家，分别比2003年增加7家、5家和4家。　　六年来，我们通过着力构建“能源、交通、现代商贸物流、优特钢铁、中高端化工、建筑”等六大优势板块，推进国有资本的“三个集聚”，国有经济在关键领域和重要行业的控制力、影响力和带动力不断增强。2009年，在能源、交通、现代商贸物流、优特钢铁等四大产业领域的资产总额、营业收入和利润总额分别占省属企业总量的86.5%、84.6%和89.3%，已呈现绝对优势地位。2009年与2003年相比，分布在基础性行业和第三产业的省属企业所有者权益比重分别增长67 %和131%。到2009年底，浙江能源集团控股管理的装机容量占全省6000千瓦及以上统调装机容量的比重达到了47.5%；浙江省交通集团所属高速公路投资里程占全省的比重达到了71.4%。　　(三)以推进转型升级为关键，加快转变国有经济发展方式　　2008年，省委、省政府作出加快推进经济转型升级的决定后，我们即时部署开展“深化改革、强化监管、优化服务，推进省属企业转型升级”的“三化一推进”工作。通过这些年的努力，省属企业在产业升级、转型发展上取得了新进展。　　1.拓展新兴产业领域，延伸产业链。大力发展金融、旅游、海洋经济等新兴产业，培育新的经济增长点。我们组建设立了浙商保险、浙商金汇信托、浙商产业投资基金等金融平台；以浙江旅游集团为龙头，通过控股、参股、品牌输出等方式，整合优质旅游资源，构建旅游电子商务、文化会展、旅游交通、休闲综合体等平台；按照浙江省沿海经济发展带的总体部署，引导鼓励省属企业加强产业链上下游的协同和与银行、地方政府的多方合作，积极参与港口、码头、岸线、航运等建设与开发业务。　　2.突出主业发展，提升价值链。我们通过对省属企业确定主业、加快主营业务转型升级、压缩管理层级等举措，推动企业明晰战略定位和发展方向，突出主业发展，控制非主业投资。同时，推进企业加快对现有非主营业务的清理整合、重组改制，以优化企业内部资源配置，实现在风险可控条件下的企业价值最大化。各省属企业从产业发展方向和自身实际出发，梳理优化了集团产业板块，推进盈利模式创新转变，向产业链价值高端拓展。　　3.加快自主创新，增强核心竞争力。支持和鼓励企业以自主创新为核心助推转型升级，统筹国有资本经营预算资金，用于重大建设项目的资本性支出和研发性支出，业绩考核中实行研发费用视同实现利润等相关政策。许多省属企业科技创新投入不断加大，研发应用新产品、新工艺、新技术，改造提升传统产业的势头呈上升趋势，国家级和省级企业技术中心建设迈出可喜步伐。目前，省属企业已拥有1家国家重点实验室、6家省级科研院所或技术中心、6家博士后科研工作站，6家被列入省创新型试点企业。　　(四)以加强财务监管为核心，基本形成具有浙江特色的国资监管新体系　　六年来，我们在建立健全国资监管组织体系的基础上，不断完善国资监管制度体系和责任体系，国资监管工作得到有力推进。　　1.实施“四个报告制度”。为强化出资人在企业法人治理结构中的地位，我们先后制定实施了国有产权代表、企业重大财务事项、内部审计和专职财务监管等“四个报告制度”，并在实施中总结、完善和提高。通过国有产权代表报告制度和企业重大财务事项报告制度，规范省属企业重大事项和行为；通过内审报告制度，指导企业建立健全内审监督机制；通过专职监管报告制度，促进企业法人治理结构建设。　　2.改进经营者业绩考核体系。根据产权多元化的实际，我们制定和完善国有独资和绝对控股、相对控股和参股企业的两个业绩考核新办法。新的经营业绩考核体系是以国有净利润为主指标，对国有独资和绝对控股企业的经营者进行经营业绩考核；以国有产权代表履行职责和净资产收益率为基本指标，对国有相对控股和参股企业的国有产权代表进行经营业绩考核。并实行期股期权奖励制度，引导和激励企业建立有利于国有资产保值增值、有利于企业提高发展质量和效益、有利于企业转变发展方式的长效机制。　　3.创新企业资本、成本管理方式。指导企业管好账本，抓好财务资金管理。许多省属企业集团化财务集中管控模式初步建立，利用集团内部财务公司、结算中心等资金平台，大力推行资金集中管理，每年实现资金效益在6亿元以上。指导企业加强预算管理，改进财务决算管理方式。目前，省属企业已经实现了全面预算全覆盖，绝大多数企业都成立全面预算委员会，推行预算完成情况与业绩考核挂钩，保证预算执行效果。为实现企业预决算对标管理，我们改变以往单纯下达财务决算批复或整改
意见的形式，实行“预算、决算、绩效评价”三者有机结合，综合向企业下达“年度财务管理意见书”。指导企业建立和落实目标成本责任制，加大降本增效和风险管控力度。许多省属企业推行集约化、精细化、规范化管理制度，努力挖掘企业成本竞争优势，筑牢投资、担保、债务风险管控堤防。　　4.规范国企改制和国有产权转让。针对新一轮改革产权转让规范要求高的实际，我们从源头入手，实施委托中介机构审计、评估的“阳光工程”，建立中介机构库和评标专家库，并实行考核和动态管理机制。在企业改制重组中，实行职工安置方案和资产真实完整为主要内容的“双承诺制”，切实维护职工合法利益。开展了全省国有产权交易机构的清理整顿和年检工作，积极培育地方性国有产权交易市场，基本形成了覆盖全省的国有产权交易平台，国有产权交易普遍进入市场公开操作。为解决资产评估报告时效与国有企业改革进程之间的矛盾，我们还实行了资产“预评估”的做法，对加快改革进程起到了积极的促进作用。　　(五)以发挥政治核心作用为保障，进一步加强和改进企业党建工作　　六年来，在构建国资监管新体制和推进国企改革发展新进程中，我们始终将党建工作与国资监管工作和国企改革发展同步规划、同步部署、同步推进。深入开展学习实践科学发展观活动，建立有利于企业科学发展的长效机制。积极探索党组织的工作制度与法人治理结构的工作规则结合起来，推进党建工作与业务工作协调发展，为发挥其政治核心作用提供可靠保证。创新党建工作机制，不断夯实基层党建工作基础，推进企业党务公开试点，实现企业党建工作的制度化、规范化。以组织开展“四好班子”、“两优一先”、“创业富民、创新强省”先进集体和个人评选表彰等重大活动为载体，不断推进党的先进性建设，增强领导班子的凝聚力和战斗力，有效激发国有企业的生机和活力。深入实施“人才强企”战略，加大创新型人才引进力度和人才队伍建设力度。最近，浙江省委、省政府作出建设“海外高层次人才创新园”的重大战略决策，目前我们正在动员省属企业加快集聚各种创新资源，迅速抢驻“海创园”的建设。着力构建和完善惩防体系，整合纪检监察、审计核查、专职监管等多方面力量，积极探索综合监督机制。不断落实党风廉政建设责任制，加大案件查办力度，形成反腐倡廉合力。　　浙江省国资监管工作和国企改革发展的实践充分证明，党的十六大以来中央关于国有资产监管体制改革和国有企业改革发展的一系列方针政策是完全正确的，在浙江这个民营经济充分发展的省份是可以搞好国有企业的，国有企业和民营企业可以在竞争中相互促进、共生共荣的。　　二、浙江县级国资监管体制改革在实践探索中深化完善　　党的十六大以来，浙江各县级党委、政府在中央和省、市三级国资监管体制建立和完善的有力带动下，依靠各级领导的重视支持和上级国资监管部门的指导帮助，从县域经济社会发展特点和现状出发，因地制宜地探索和推进县级国资监管体制改革，取得了积极进展。　　从县级国资机构情况看，主要有三种模式：一是单独组建，为政府特设机构，代表政府对经营性国有资产履行出资人职责；二是相对独立组建，也为政府特设机构，机构“三定”方案单独设置，但与财政部门合署，实行一个党组，国资监管机构主要负责人兼任财政部门副职或党组成员以上职务；三是设立国资委(为决策议事机构)，下设国资办(挂靠财政部门)，主要职能由财政部门履行。据统计，目前在全省90个县(市、区)中，已有10个单独组建了国资监管机构，25个相对独立组建了国资监管机构，还有一些县(市、区)正在结合这次机构改革，筹划组建国资监管机构。　　从县级国资总量情况看，截止2009年底，全省县级国有及控股企业共2092户，占全省的39.6%；资产总量5714亿元，占全省的33.7%；净资产2127亿元，占全省的32.9 %。资产总量、净资产均比2003年增长2.5倍。其中，单独组建国资监管机构的10个县(市、区)分别比2003年增长4.8倍和4.1倍。一些经济比较发达的县(市、区)的国有企业资产总量均超过了200亿元，如，义乌市为277.1亿元，萧山区为438.5亿元，余杭区为437.8亿元。淳安等县市通过加强监管，资产和净资产总量也迅猛增长。　　从县级国资营运机制看，单独组建或相对独立组建国资监管机构的县(市、区)，大多实行“国资监管机构──国资公司──企业”三层国资营运架构，也有少部分实行“国资监管机构──企业”两层架构。　　纵观浙江国资监管体制和营运机制改革，许多地方都能结合当地实际，积极探索，开拓创新，做了大量工作，取得了明显成效。主要做法如下：　　(一)立足体制改革，明确责任主体　　根据“三结合”、“三统一”、“三分开”的原则，各地坚持体制改革与制度建设两手抓。一手抓体制改革，形成了以义乌为代表的各具特色的县级国资监管新体制，解决了县级国有资产监管“由谁履行、履行什么、怎样履行”的问题，责任主体和行为主体进一步得到明确；一手抓制度建设，建立健全了基本涵盖国资监管各领域、各环节的规章制度与工作流程，包括重大事项报告、投融资审批、审计和经营业绩考核等制度。一些县市还试行了国有资本经营预算制度，促进国有资本的合理配置。同时，建立企业领导人员选拔任用与分级管理机制，为国有资产保值增值提供坚强的组织保证。　　(二)立足资源整合，提高配置效率　　近几年来，浙江城镇化建设加快推进，区域经济协调发展，市场规模不断扩大，现代服务业迅速崛起，在这些领域的国有资产总量也越来越大。如何通过有效整合、盘活存量、优化配置等手段，发挥国有资本的引领带动作用，成为各级党委、政府推进县域经济社会发展的重要抓手。包括义乌、临安在内的县市党委、政府，一方面依托现有国资经营公司这一重要载体，将大量分布于城市基础设施、政府公用事业等领域以及部分行政事业“非转经”的国有资产整合进来，实行归口集约化管理。比如，临安市将全市70%的国有资产统一纳入国资经营公司平台，有效解决了多年来资产分散、运营效率不高的弊端。目前，全省90个县(市、区)中已有78个设立了国资经营公司。另一方面，按照不同行业和产业分布集聚资源，组建成立包括水务、交通、城建、农林、旅游等集团公司，作为县级国有资产经营主体，做大做强国资平台，充分发挥国有资本在吸引民营资本、增强政府财力调控、促进县域经济社会发展中的支撑带动功能。比如，义乌、临海、嘉善、长兴等地都成立了若干国资公司，全盘掌控全县市境内的国有资源。　　(三)立足资本运作，实现最大价值　　面对县域经济社会加速发展中的资金瓶颈，各地注重国有资本的导向、放大、扶持、控制效应，通过推进上市、股权转让、兼并重组、发行债券等方式，积极拓宽融资渠道，加大资本运作和投融资力度，筹措建设资金。目前县级已拥有8家国有控股上市公司，占全省的29.6%，包括义乌国际商贸城、海宁皮革城等一批国有控股的以实体市场为基础的上市公司。各地还结合民间社会资本充裕的实际，积极引进民间社会资本和资源，合作开发商业街区、海洋滩涂、物流园区以及城市公益事业等，为县域经济社会发展注入了新的活力。　　(四)立足保值增值，拓展国资空间　　各地重视对非经营性资产和资源性资产的监管，许多县市将两类资产统一纳入监管范围，做到管好盘活，变死资产为活资本，最大限度地拓展国有资产运营和升值空间。在加强非经营性资产监管上，明确行政事业单位资产的配置、运行、处置等职责权限程序，加强资产形成、使用、处置、出租出借以及资产收益等重点环节的动态管理，实践探索资产管理与财务管理、预算管理、政府采购管理的有机结合。在加强资源性资产监管上，结合当地实际，健全完善土地、矿产、水利(采砂许可权)、国有林地等的管理，变资源为资产，显化资源价值。上虞等县市还在乡镇探索设立国资监管部门，对乡镇国有资产进行统一监管和运营。国资监管领域和空间的拓展，为优化配置和保值增值，促进县域经济社会发展提供了有力保障。　　三、进一步推进浙江县级国资监管体制改革的主要设想　　当前和今后一个时期，我们将本着统一思想、总结提高、加强指导、全面覆盖“十六字”方针，认真贯彻落实《企业国有资产法》和国务院国资委《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》精神，进一步推进县级国资监管体制改革，努力发挥国有经济在促进县域经济社会又好又快发展中的主导作用。　　(一)统一思想，形成推进县级国资监管体制改革的合力　　尽管浙江县级国资监管体制改革在实践探索中初见成效，但与真正建立比较完善的出资人监管体系的要求相比仍有较大差距。一些地方国资监管机构不到位，出资人职责难以有效落实；一些经营性国资游离于监管体制外，存在多个监管主体、多种监管政策等。推进县级国资监管体制改革，不仅对优化资源配置、培育和发展充满活力的市场经济微观主体至关重要，而且对进一步推进政企分开、发展壮大国有经济、增强政府经济调控能力、推动县域经济社会繁荣进步意义重大。要针对县级国资数量、分布和结构的新特点、新趋势，将推进国资监管体制改革和加强国资监管工作摆到各级党委、政府谋全局、抓大事、增效益、促发展的重要位置，统一各部门、各企业的思想，切实提高认识，形成合力。　　(二)总结提高，借鉴推广义乌国资监管体制改革的做法　　义乌国资监管新体系运行已初见成效。2009年，该市24家国有独资、控股企业总资产达到270多亿元，实现利润总额12亿多元，同比分别增长68%和67%。实践证明，县级国有资产“有专门监管比没有专门监管好、集中监管比分散监管好”。下一步，我们将按照国务院国资委和浙江省省委、省政府的要求，在认真总结提高的基础上，以点带面，点面结合，在全省范围内借鉴推广义乌做法，积极探索符合县域经济特点的县级国资监管体制。总体设想是：结合市县机构改革，根据各地国资的数量、结构和特点，因地制宜，可以是单独设立机构，也可以与财政部门合署，在国资监管体制上不搞“一刀切”，不搞单一模式，但根本一条是必须明确国有资产保值增值的责任主体和行为主体，建立健全企业国有资产出资人制度，促进国有资产保值增值，努力发挥国有经济在促进当地经济又好又快发展中的重要作用。　　(三)加强指导，深化完善县级国资监管体制　　县级国资监管体制改革方案的制定和实施，离不开上级国资监管部门的指导。我们将按照主动协调、上下联动和构建国资监管新体制的要求，加强对市县两级国资监管工作的指导与监督，尽快理顺国资监管体制机制，确保国资监管机构、人员和职责“三到位”。加强对全省国资监管和国企改革发展中一些重大共性问题的研究，指导各地建立健全工作决策机制、协调机制和推进机制，共同发展壮大国有经济。加强对县级国资监管部门干部的教育培训，经常性地开展工作交流，提高县级国资监管工作的能力和水平。　　(四)全面覆盖，稳步实施“大国资”监管模式　　国资监管全覆盖是浙江省今后深化国资监管体制改革的重要方向。省本级将学习借鉴上海市、天津市的做法，既加强对省政府授权国有企业的监管，又稳妥地对分散在各部门的国有资产进行有效监管。目前，我们正在着手研究、推进这项改革工作。同时，我们将积极指导市县两级国资监管部门，大胆实践和稳步推进“大国资”监管模式，打破各自为政、利益固化的格局，克服分散监管的各种弊端，将各类经营性和资源性资产等纳入国资监管机构实行集中统一监管，在更大范围内优化资源配置，实现资源要素的集约化经营、规模化发展。充分发挥企业国有资产的配置效率和潜在价值，开辟最大经济社会效益的国资监管新路，共同推进全省国资监管全覆盖。■